Siang
四、本項海關改革提案的事後影響性評估
事後評估（ex-post evaluation）是對政策和立法的績效進行循證評估（evidence-based assessment）的方式。其結果將支持政策決定，並在政策週期（policy cycle）中設計新的提案，特別是提供相關修法資訊。因此，評估本身已成為歐盟改善監督管理行為的重要決策工具。在本項海關改革提案中，歐盟執委會提出了「事後評估或適當性評估」、「諮詢利害關係人」和「影響評估」、「監管的適應性與簡化」等面向來進行評估：
（一）事後評估／適當性檢查（fitness check）
加值稅電子商務包裹法案於2021年7月1日開始實施，並對歐盟的「企業對消費者」（business-to-consumer，B2C）跨境電子商務活動的加值稅徵稅規範進行了一系列修訂。歐盟執委會對於加值稅電子商務包裹法案的措施，於前6個月的施行情況進行了事後評估。其初步評估結果證明了該新措施的成功。在進口方面，首批結果顯示，在前6個月中，專門針對內在價值不超過150歐元的進口低價值貨物徵收了約20億歐元的加值稅，相當於每年徵收約40億歐元。在前6個月徵收的20億歐元低價值進口貨物的加值稅中，有近11億歐元是通過IOSS所徵收的。這些數字表明，IOSS已成為遠端銷售進口貨物於申報和繳納加值稅的主要簡化措施。
包裹法案的實施還有助於打擊加值稅欺詐行為。對海關數據的分析表明，在透過IOSS申報進口到歐盟的所有交易中，排名前8位的IOSS登記貿易商約占91%。這是一個非常令人鼓舞的統計數據，因為它顯示了針對市場的新「擬制」規定對法遵行為的影響，即對數量非常有限的納稅義務人進行追蹤和稽核，足以確保對此類交易徵收加值稅。本次提案建立在加值稅電子商務包裹法案的成功經驗，和對ViDA法案的基礎之上，因為它設想進一步擴大「擬制供應商」的制度，以涵蓋從第三地或第三國進口的所有遠端銷售貨物，無論其價值如何。因此，法遵行為將更加集中於市場上少數的參與者，他們將占歐盟進口商品遠程銷售的大多數。
這一措施也支持歐盟的單一加值稅登記原則，因為它將進一步限制納稅義務人需要進行加值稅登記的情況。擴大IOSS簡化範圍以涵蓋所有遠端銷售的進口貨物，而不論其價值如何，以及擴大特別安排以涵蓋某些超過150歐元的進口貨物託運，將進一步減少納稅義務人在一個以上成員國進行加值稅登記的必要性。此外，由於進一步擴大了擬制供應商制度，通過市場向歐盟遠端銷售貨物的納稅義務人，將不再需要就託運貨物其內在價值超過150歐元的供貨進行加值稅登記。取而代之的是，依據ViDA法案，作為擬制供應商的市場將透過擴大的IOSS計劃來強制申報和繳納這些供應品的加值稅。
（二）與利害關係人進行諮詢並收集專業知識
執委會於2022年1月22日發起了一次公開的公眾諮詢，一直持續到2022年5 月5日。該公眾諮詢與「證據收集」（Call for Evidence）同時啟動。公眾諮詢採用專門的調查問卷，共包括71個問題。作為諮詢過程的一部分，公眾和包括企業在內的所有主要利益相關者應邀就ViDA提案所涉及的3個核心領域提交意見，亦即：1.數位化報告要求（Digital Reporting Requirements，DDRs）和電子發票（e-invoicing）；2.平台經濟（platform economy）的加值稅處理；3.使用單一加值稅登記等領域。共收到來自22個成員國和5個非歐盟國家的193份答覆，答覆者還可以上傳立場文件。
公眾諮詢的一些答覆者認為，還應該通過取消150歐元的免徵關稅門檻來擴大IOSS的範圍，以幫助簡化超過該金額的進口貨物遠端銷售加值稅的申報和匯繳納過程。反之，取消150歐元的免徵關稅門檻，也將減少在不同成員國註冊的需要，這顯然將有助於企業，特別是中小型企業（small and medium enterprises，SMEs）更輕鬆地履行其加值稅義務，並在整個歐盟擴展和發展其業務。超過80%的公開諮詢答覆者認為，難以遵守的加值稅登記規範要求會導致大量欺詐和不合法行為發生，納稅義務人不追求特定的市場或交易行為，因為他們更願意避免在多個成員國進行加值稅登記。
歐盟執委會以委外方式研究「數位化時代的加值稅」，並以此作為基礎。此研究的目的首先是評估「數位化報告要求」（DDRsd）、平台經濟的加值稅處理、單一加值稅登記制和國際OSS的現狀。其次，評估這些領域一些可能的政策措施的影響。這項研究特別審查了取消適用於IOSS的150歐元免徵關稅門檻的方案。該研究指出，超過150歐元的進口商品的遠端銷售，和需繳納消費稅商品的遠端銷售，皆是電子商務中尤為普遍的交易方式。從第三國或第三地為遠端銷售價值超過150歐元的商品，和從第三國或第三地進口須繳納消費稅的商品，約占歐盟電子商務遠端銷售總價值的10%至20%，正如前開執委會其針對性諮詢所得建議的情況所示。
此外，歐盟委員會還另外委外進行關於「從海關和稅收角度對歐盟關於來自第三國的電子商務交易的規範，進行綜合和創新性改革」的研究，並於其研究架構內進行分析。這項研究是《海關行動計劃》中行動計畫九的後續行動，執委會在該行動中努力研究電子商務對徵收關稅，和對歐盟經營者於公平競爭環境中的影響，包括在IOSS下新的加值稅徵收辦法對於關稅徵收安排的可能性。該研究評估了改變150歐元關稅減免門檻可能產生的影響，並得出結論認為，取消這一門檻將帶來最大的收入增長，並將在最大程度上為外國賣家和國內市場創造公平的競爭環境。它還將消除因拆分託運貨物而導致的欺詐或逃避關稅的行為，並減少低估價格的誘因。
（三）對影響的評估
1.本項改革提案的影響評估方法
歐盟執委會已將關於ViDA提案的影響評估報告，於2022年6月22日提交給其轄下的監督審查委員會（Regulatory Scrutiny Board，RSB），並獲得了正面意見。審查委員會建議增加更多細節，以更好地描述理論模型所使用的方法，並進一步闡明各種方案。因此，執委會對影響評估進行了修正，納入了成員國和各行政部門對平台經濟的看法，全面描述了用於建模的計量經濟學（econometric）分析或技術，並詳細說明了與選項相關聯的發展成果報告。
ViDA法案所附的影響評估分析了若干政策選擇。就加值稅登記而言，影響評估審查了3個特定的政策方案，還包括了次要方案，特別是與IOSS的適用和範圍有關的選項。這3個與IOSS有關的政策方案，側重於維持事物的現時狀態（maintain the status quo）、強制不同供應商使用IOSS，以及取消適用IOSS的150歐元免徵關稅門檻。這3個與IOSS相關的方案被歸類為更廣泛的政策方法，以及以數位化報告要求（DRRs）、平台經濟和以其他措施為中心的其他政策方案，以便在歐盟單一加值稅登記的總目標下最大限度地減少加值稅登記。影響評估總共包括5種更廣泛的政策方法，其中2種包括對IOSS的修改，即「強化方法」（enhanced approach）和「最大限度方法」（maximal approach）：前者方法包括強制實施IOSS的方案，而後者方法包括強制實施IOSS的選項外，還取消適用150歐元免徵關稅門檻的方案。
影響評估強調了解決遠端銷售進口貨物加值稅，其管理和徵收價購的重要性。事實上，到2020年為止，在歐盟的27個成員國中，進口貨物的遠端銷售額估計將達到290億歐元。此外，利益相關者表示，進口商品的遠端銷售額中有很大一部分（約占10%至20%）超過了150歐元，因此目前不符合IOSS的條件。取消150歐元免徵關稅門檻的方案將允許對價值較高的貨物使用IOSS，使其對進口貨物的遠端銷售商更有利，因為他們至少有一部分進口貨物的遠端銷售價額超過了目前的門檻。影響評估承認，取消150歐元的免徵關稅門檻將減少企業加值稅登記的行政負擔和成本，因為一些企業將不再需要在目的地成員國進行登記，從而減輕了他們的負擔。
「最大限度方法」和「強化方法」都被認為政策覆蓋面廣泛，因此潛在效益最大。例如，在加值稅登記領域，重點更著重於高行政和法遵成本的問題上，單一窗口申報機制（OSS）和進口單一窗口申報機制（IOSS）的次要方案，主要是在目前造成「多重加值稅登記」的情況範圍方面有所不同。
最終，影響評估中的分析表明，實施上開「強化方法」將能在「有效性」、「比例原則」和「輔助性」方面實現政策方案的最佳平衡。因為「強化方法」將在歐盟層面引進DRRs、針對短期住宿租賃和客運部門的「擬制供應商」規範條款，以及更廣泛擴展單一窗口申報機制（OSS）、反向收費，和針對平台的強制性進口單一窗口申報機制（IOSS）等組合。
「最大化方法」建議取消150歐元的免徵關稅門檻，然而，由於其與關稅的計算密切相關，在ViDA提案建議的背景下，它被認為不是最有效的選擇方案。影響評估認為，將IOSS擴大到包括超過150歐元的進口貨物遠端銷售，是一項得到企業支持的改進。因此，本次提案在全面修訂相關海關規範的同時，也取消了150歐元的免徵關稅門檻。
從2023年到2032年，取消加值稅登記義務預計將節省87億歐元。預計將為環境、社會和商業自動化方面的效益，以及使競爭環境更加公平的內部市場運作，和稅收控制效率有關的效益皆帶來好處。
關稅同盟改革的影響評估報告，也將完稅價格的低估列為問題之一。如果估價過低，貨物的申報價值就會低於其正確的完稅價格，從而降低了徵收關稅和加值稅的基礎。低估被認為與適用關稅的貨物類別更為相關。然而，哥本哈根經濟研究所（Copenhagen Economics）在2016年進行的一項研究，估計約有65%的電子商務託運貨物無論是否涉及免稅，其在加值稅方面被低估了價值。
2.監管的適應性與簡化
這項提案建立在ViDA提案的基礎之上，ViDA提案是一項「適當監管即績效計畫」（Regulatory Fitness and Performance programme，REFIT）的倡議，旨在使現行加值稅規範現代化，並考量到數位化技術所帶來的機遇。預計該提案將強化單一市場，並有助於改善遠端銷售進口貨物的稅收課徵。因此，該提案將確保在COVID-19大流行恢復期間的持續性收入。
從事進口貨物遠端銷售的公司，預期將從該提案中獲得淨利益（net benefit）。總而言之，該提案將進一步加強單一加值稅登記（SVR）的概念，這將支持「一進一出」（one in，one out）原則，考慮到在超過150歐元的進口商品在遠端銷售方面可能存在的多重登記義務，或甚至可以進一步發展成為「一進多出」（one in，multiple out）的原則。
該提案建立在歐盟單一加值稅登記原則的基礎上，預計進一步減少在其他成員國的多重登記需求。因此，它將有助於減輕涉及超過150歐元遠端銷售進口貨物的企業其行政負擔和相關成本。
「未來合適平台」（Fit for Future Platform）而將在數位化時代加值稅（ViDA）提案中納入其2022年年度工作計畫中，承認其在政策領域中能減輕行政負擔的潛力。目前這項提案也建立在ViDA的核心目標之上，進一步減少了與加值稅法遵相關的行政負擔和成本。
3.改革提案的預算影響
這項提案建議在預算影響方面，首先，由於本提案將法遵工作集中於少數合法的納稅義務人身上，從而改善加值稅的徵收，預期將增加成員國的加值稅收入。其次，除須繳納消費稅的貨物外，IOSS計畫範圍將擴展涵蓋到所有遠端銷售進口商品上，預計將有助於簡化與控制加值稅登記相關的行政負擔和成本；且隨者「擬制供應商」規範、IOSS和「特別安排」的擴大，稅務管理部門相對應減少非常設納稅義務人的登記申請數量。此外，因為該等貿易商現今已能透過IOSS計畫來申報和繳納該等供應品的加值稅，而無須在多個成員國內對該等供應品進行加值稅的登記。因此對於成員國而言，該提案將減少與已登記向歐盟遠端銷售進口貨物，而不含銷售額超過150歐元的貿易商，相關的行政管理成本。
五、改革提案的相關規範概述
首先，加值稅委員會（VAT Committee），是一個由所有歐盟成員國代表參與的加值稅問題諮詢委員會，由歐盟執委會下轄「稅務暨關稅總署」（Directorate-General for Taxation and Customs Union，DG TAXUD）的官員擔任主席，該委員會將討論並澄清成員國之間關於新法律可能存在的解釋問題。其次，行政合作常設委員會（Standing Committee on Administrative Cooperation，SCAC）將處理由本提案所涉及新規定，而可能產生成員國之間的行政合作問題。此外，歐盟執委會還將監督和評估此提案措施，在其目標方面是否能有效達成。
提案包括3個主要內涵。首先，建議擴張「擬制供應商」規範的適用範圍，即將僅適用於價值不超過150歐元的遠程銷售進口貨物，涵蓋到所有從第三地或第三國而來遠端銷售進口貨物。透過刪除歐盟理事會第2006/112/EC號理事會指令第14a條第1項規定中的150歐元門檻，實現了對「擬制規應商」規範的擴張。根據期擴張的範圍，「擬制供應商」規範將適用於所有透過電子平台進入歐盟的遠端銷售進口貨物，而不論託運貨品的內在價值為何。
其次，提案建議將僅適用於價值不超過150歐元，遠端銷售進口貨物的IOSS計畫加以擴展，在不論進口貨物內在價值下，以涵蓋所有遠端銷售的進口商品。但是，須負擔消費稅的產品仍將從該計畫中加以排除。IOSS的擴展將有助於推進歐盟單一加值稅登記（SVR）的概念，進一步限制納稅義務人須在其他成員國登記加值稅的情況。透過刪除歐盟理事會第2006/112/EC號指令第369l條第1項規定中的150歐元門檻，以實現IOSS計畫適用範圍的擴展。
第三，該提案將擴大歐盟理事會第2006/112/EC號指令第12編第7章中規定「特別安排」的適用範圍，將僅適用於符合內在價值不超過150歐元資格的進口貨物，涵蓋到所有符合該條件的貨物。須負擔消費稅的貨物仍將排除在這些安排之外。特別安排的擴展將有助於推進歐盟單一增值稅登記（SVR）的概念，進一步限制納稅義務人必須在其他成員國登記加值稅的情況。因此，對歐盟理事會第2006/112/EC號指令第369y條進行修訂，刪除對150歐元門檻的內容。
（全文完）
參考文獻
Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE amending Directive 2006/112/EC as regards VAT rules relating to taxable persons who facilitate distance sales of imported goods and the application of the special scheme for distance sales of goods imported from third territories or third countries and special arrangements for declaration and payment of import VAT
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