四、海關法改革提案的事後影響性評估
事後評估（ex-post evaluation）是對政策和立法的績效進行循證評估（evidence-based assessment）的方式。其結果將支持政策決定，並在政策週期（policy cycle）中設計新的提案，特別是提供相關修法資訊。因此，評估本身已成為歐盟改善監督管理行為的重要決策工具。在本次海關法改革提案中，歐盟執委會提出了「事後評估或適當性評估」、「諮詢利害關係人」和「影響評估」、「施行績效評估」等面向來進行評估：
（一）UCC現行法的事後評估／適當性檢查（fitness check）
在2022年，歐盟執委會提交一份中期評估報告，從效力（effectiveness）、效率（efficiency）、相關性（relevance），與相關政策的一致性（coherence with related policy）到歐盟附加價值（EU added value）等面向，對UCC在法規範上的執行情況和在資訊技術系統上的交付情況進行評估，並指出在2016到2020年間，UCC的施行取得了部分成效。
首先，關於資訊技術系統的交付情形，評估報告認為雖然法律規定的施行狀況是步入正軌，但該施行規則所建立的17個資訊技術系統方面仍存在一些困難。而根據利害關係人的描述，到2020年時已成功部署8個系統，其運作狀況令人滿意，到了2021年又部署了4個系統，還有5個系統將在2025年底前逐步部署當中。
其次，評估報告認為在改善海關環境方面雖然取得一些實際進展，但並沒有平均地涉及到評估中所分析的所有領域。UCC致力於釐清和調和海關的規範，以減少成員國之間的不同做法，例如在海關處分（customs decisions）、優質企業（Authorised Economic Operator，AEO）資格的授予條件，以及一些特殊程序方面。然而，在某些其他領域，特別是風險管理和AEO地位的監督方面，調和地還不夠完整，而且對於法規範存在不同的解釋仍然是一個問題。此外，由於UCC引進的許多重要改革措施，例如某些通關程序的簡化（例如，歐盟層面的進口集中通關和相關貿易便利化），都依賴正在進行的資訊技術項目。因此，UCC許多預期的效益皆尚未實現。
第三，評估報告表示，UCC的施行沒有充分發揮與相關政策的潛在的協同作用，海關部門與在邊境負責實施其他歐盟政策的其他相關國家行政部門之間，缺乏適當的協調和資訊交流，特別是在受禁止和限制的貨物方面。在統一要求、標準（特別是資料收集和共享方面）和程序方面的協調不足，已成為數位化發展的障礙，並阻礙了簡化措施的實施。
最後，評估報告還考慮了與海關部門目前所面臨最具壓力及挑戰的UCC其「相關性」問題，例如處理電子商務其業務所產生大量報單和程序的能力。在這方面，評估報告坦承現行UCC規範所針對的商業模式，主要基於傳統貿易的商業模式，即貨船透過海上運輸大量的同類貨物。雖然這種模式在今天仍然廣泛存在，但電子商務交易的急劇增加（其中低價值貨物從第3國單獨運往歐盟的最終消費者）帶給海關部門和海關法規龐大的壓力。在2022年，透過H7報單申報的電子商務交易量為8.9億筆，占全部進口報單的73%，但僅占全部進口價值的0.5%。在遵守歐盟與非財政風險相關的禁令和限制措施方面，電子商務交易也存在問題。由於這些原因，評估報告建議需要採取進一步行動，來應對立法方面的這些挑戰。
（二）與利害關係人進行諮詢並收集專業知識
歐盟於2022年7月20日至9月19日開啟了關於修訂海關法的公眾諮詢活動。該調查問卷以所有歐盟官方語言發布在歐盟「Have Your Say」平台上，共收到192則回覆。在可納入關稅同盟改革的政策變化和機制中，受訪者非常同意按優先順序的內容，包括：1、簡化歐盟內可靠且值得信賴的貿易商海關程序（69.47%）；2、加強海關與非海關之間的合作（55.79%），特別是在資訊交流（65.97%）、業務協商（59.47%）以及加強禁止和限制措施的執行方面（47.37%）；3、與值得信賴的貿易商和其他主管機關建立新的合作夥伴關係，以更好地進行風險管理，包括加強預先的貨物資訊（53.16%）；4、提供歐盟一級的海關資訊環境（54.21%），其中最受歡迎的功能是簡化數據提供（能夠重複使用數據資料、避免重複等）（73.16%的答覆）、數據管理能力（64.21%）和處理非海關程序的「單一窗口」概念（63.16%）；5、使海關立法適應電子商務交易，例如，加強企業對消費者流動的監督，以及相關行為者對所有財政和非財政規則的責任（52.11%）；6、有35.79%的人強烈同意改革關稅同盟的管理，以設一個歐盟層級（另有23%的傾向於同意，約4.5%的人不同意，其餘的人沒有提供意見）；但如果要設立這樣一個歐盟層級，它的任務尤其應該包括海關官員的培訓（59.47%）、資訊技術管理（51%）、海關設備融資（44.74%）和歐盟危機應變（41.5%）；7、只有31%的人將綠色議題納入海關議題絕對應該改革的部分，27.8%的人表示同意，6.31%的人表示不同意。
歐盟除舉行公眾諮詢外，還組織了一系列有針對性的諮詢活動，以收集專家利益相關者的意見，具體如下：1、在諮詢小組的架構內與各國海關部門進行討論：（1）智囊小組報告中的建議，與貿易商建立新夥伴關係的必要性和特性，以及加強海關監督與風險管理；（2）加強與其他行政部門的合作架構和綠色海關議題；（3）新的數據資料模式和管理；2、在4次專門會議上，與貿易聯絡組（Trade Contact Group）的貿易代表進行討論：（1）修訂UCC的業務需求和建議；（2）智囊小組報告的建議；（3）公共利益相關者諮詢的結果；（4）UCC修訂的主要內容；3、在由各國海關總局局長組成的諮詢小組，與成員國海關部門進行協商，該小組專門負責研究一系列改革法案的各個組成部分；4、與歐盟一級的貿易協會、聯合會和在貿易聯絡小組中的公司代表進行協商；5、就適用於邊境貨物的各種監督管理要求，向執委會的服務機構提供諮詢。
此外，還從現有文件來源收集了支持這項提案的證據，包括立法和其他政策文件、海關和貿易統計數據、相關政策的評估和報告。影響評估所使用的外部專業知識包括3項研究，分別涉及UCC的執行評估、AEO計畫以及應對電子商務所帶來挑戰的解決方案。
透過諮詢活動可以收集「定性」（qualitative）和「定量」（quatitative）的資訊和數據，並使用適當的技術對這些資訊和數據進行系統性的處理和分析：首先，定性數據資料，即包括提交給執委會的提交資料和貢獻，是根據關鍵主題進行編碼，然後從不同角度進行審查和分析，並以敘述形式；其次，定量資料，即調查回復（survey response），是使用Excel和執委會的公共諮詢儀表板工具（public consultation dashboard tool）來處理，並使用次數計算（frequency count）、交叉分析表（cross-tabulation）和簡單趨勢（simple trend）等統計方法進行分析。
（三）對影響的評估
1.影響評估的討論範圍
歐盟執委會的影響評估報告起草文件，已於2022年9月30日提交給其轄下的監督審查委員會(Regulatory Scrutiny Board, RSB)。RSB 於10月26日召開會議後，於10月28日發表了否定見解（negative opinion），提出了幾個需要進一步改進的面向。是以執委後修訂後的報告於12月21日重新提交。RSB於2023年1月27日發表了附帶保留（reservation）的肯定意見（positive opinion）。其修訂稿涉及董事會所確定需要改進的所有事項，其中包括：（1）立即採取行動上具緊迫性（urgency）和合理性（rationale）更加正當化的理由、（2）與評估和歐洲審計院（ECA）在工作上的合作、（3）與其他提案的一致性、（4）動態基準（dynamic baseline）的劃分（包括海關行動計畫）、（5）干預邏輯（intervention logic）、（6）目標規劃、（7）對綠色政綱（Green Deal）目標的貢獻、（8）每項方案（option）在法規施行後的運作方式、（9）方案和手段措施的累積和詳盡程度、（10）方案組合的確定、（11）可行性（feasibility）和資金風險、（12）成本和效益的呈現、（13）影響分析（包括與提案的管理結構、消費者、和資訊技術成本假設有關的影響分析）、（14）利害關係人意見的反映、（15）監控和評估安排、（16）確定海關程序和可信賴貿易商方案中的個別措施、（17）電子商務方案的解釋（包括取消150歐元的免稅門檻）、（18）「一進一出原則」（one in, one out）的方法、（19）成本和效益的劃分以及說明性數字、（20）管理解決方案的影響分析、（21）消費者影響（特別是取消150歐元免稅門檻的影響），以及（22）事後評估。
2.改革針對的問題領域
歐盟執委會修訂後的影響評估報告，根據RSB的意見改進並總結出需要改革的以下5個主要問題領域：
- 海關努力履行保護歐盟財政利益的任務，以及部門政策（包括產品安全、保全、保護人類、動物、植物健康、環境等方面的政策）下不斷增加的非財政要求。由於只有少部分進出口貨物可獲得實質上的控制，因此海關依賴於風險管理。然而，目前在歐盟層面上的風險管理還不夠有效、統一或全面。此外，海關還必須與其他行政部門合作應對各種挑戰，但這種合作的品質和效果往往不盡如人意，並且在歐盟各國的情形也不盡相同。
- 目前的海關程序要求貿易商在供應鏈中，透過多個且無法經常相互操作的資訊技術系統，向不同行政部門提供類似的貨物資訊，這會帶給合法經營者造成行政上的負擔。
- 當前的海關模式不適合於電子商務。電子商務的迅速崛起改變了貿易的性質，從傳統上透過貨運大量進入歐盟的商品，轉變為直接運送給個人消費者的數百萬件小額貨物。海關沒有準備好應對貨物和申報數量的增加。此外，有證據表示，150歐元的免稅門檻被系統性地濫用；另外，此等免稅門檻有利於第3國電子商務營運商，而不是傳統貿易和歐盟零售商，因此扭曲了公平競爭市場。
- 數據資料品質、存取和分析能力受到限制。儘管海關程序已經數位化，海關風險分析和控制也依賴數據，但在分散的海關資訊技術基礎設施中，海關監督管理、風險分析和管控所需的資料，分散和重複在多個系統之中。對海關而言不僅成本過高、缺乏靈活性，而且妨礙了數據資料的有效利用。UCC在數據資料交換和使用方面缺乏全面的法律架構，也阻礙了海關、歐盟執委會、其他機構或夥伴國家之間的數據共享。
- 各成員國在管制作法、簡化措施的實施，以及對關務違章行為處罰等方面的執行情況大相逕庭。沒有適當歐盟層級的風險分析，來適當地監督貿易流動、檢測違法貿易。因此，違規的經營者可以選擇在在管制程度較低的地點入境歐盟。
其他若干問題包括：（1）未必能課徵到所有關稅，稅收損失損害了歐盟及其成員國的財政利益；（2）危險、違法或仿冒品仍進出或退出歐盟單一市場；以及（3）透過尋找其他入境地點來適應成員國海關的管制活動，以走私非法貨物進入歐盟。這些問題的後果會削弱了合法產業的競爭力，導致合法企業，特別是中小企業（small and medium sized enterprises, SME）的利潤、工作和收入的損失，危及歐盟公民的安全和保障。
3.問題領域的解決方案
上開影響評估認為，這些問題背後的關鍵驅動因素在於：海關程序不完整且過於複雜、海關數位化程度分散且複雜，以及關稅同盟的治理結構分散。為了解決這些問題和根本原因，影響評估確定了3個主要政策選擇，它們這將在很大程度上決定關稅同盟在多大程度上獲得所需的徵收、保護和簡化為一體化的能力。分別是「海關程序應在多大程度上進行改革？」「海關資料管理方法應在多大程度上進行改革？」「關稅同盟的治理應在多大程度上進行改革？」
影響評估考慮了4種解決方案，每種方案都提供了針對這3種政策選擇的一籃子連貫措施：
- 方案1：一籃子的簡化程序（a package of simpler processes）。此方案檢視了在程序中相互依存的關鍵組成部分，特別是程序步驟本身、不同參與者的角色及其法遵責任、數據資訊的使用、如何對待更可靠的企業、如何處理電子商務程序，以及歐盟各國為遏止違規行為而實施處罰的方式。該一籃子方案將減少和簡化進口程序的步驟，明確參與者（特別是進口商和出口商）的責任，取消對價值不超過150歐元的貨物免徵關稅門檻，並規定將電商平台視為進口商，以及以更簡單的關稅計算方式對企業就消費者的電子商務流量徵收關稅。它將引進一種新的「信任與檢查」（Trust and Check）方法，為透明、可靠的貿易商提供額外的特權（例如更少和更有針對性的海關管制，以及「自行放行」貨物的可能性）。它將引進一種共同處以行政處罰（administrative penalty）的方法。它將改善執委會獲取數據的管道，以支持風險管理的能力。這些變化將在當前的數位化模式和現有的海關治理架構下進行，這將限制其影響。
- 方案2：將針對方案一進行補充，設立歐盟海關總局以協調成員國之間在風險管理方面的合作，支持法規的統一施行，以及管理海關計畫。此方案將依賴當前的數位化模式來進行。
- 方案3：將建立一個由歐盟執委會管理的歐盟海關數據中心（EU Customs Data Hub），以集中的資訊技術模式來實施方案一中所提出更加簡化的海關程序。該數據中心將有助於從不同行為者收集資訊，並與歐盟海關進行風險管理的處理，並與其他主管機關交換訊息。在治理方面，歐盟執委會的作用將得到加強，特別是在組織風險管理方面，但歐盟執委會能力有限，且缺乏充分發揮新數據環境潛力的組織授權。
- 方案4：包括透過歐盟海關數據中心實施更簡化的海關程序，該數據中心由歐盟海關總局來管理，負責除了方案2之外的業務風險和數據資料的管理，並支持簡化程序的實施。
4.優先選擇的解決方案
方案4是歐盟執委會的首要選項。首先，它的3個主要內容（改革的海關程序、在歐盟海關數據中心實施、由歐盟海關總局管理）相互促進，在整個歐盟內取得更好的結果並產生協同效應。這是效率最高的方案，因為對中央結構的投資大大降低了成員國和企業的成本。具體來說，它有以下好處：
- 加強海關監督管理：透過歐盟海關數據中心來改善資料存取和處理，將提高歐盟風險管理的效率，並透過識別在歐盟層級行事的高風險企業的概況，來提高海關偵查詐欺行為的能力。它將為歐盟及其成員國帶來額外的收入。改善數據的獲取，和加強行政部門之間的協調，提高海關發現和阻止不符合歐盟法規要求的貨物的能力，以造福歐盟公民和消費者。
- 減輕合法貿易的行政負擔：修訂後的程序更加簡易，數據僅需透過歐盟海關數據中心的單一介面從正確的來源收集資料。據評估估計，每年可節省12億至26億歐元（考慮到取消企業對消費者電子商務流量150歐元門檻後，對企業增加的關稅，預計每年可節省約10億歐元）。
- 歐盟海關總局在資訊技術、數據資料及風險管理方面等的職能集中化：可為成員國顯著地節省海關資訊技術的開支。據評估估計，這些費用可能從最初的1.94億歐元開始，並在15年的時間內增加到每年約23億歐元。歐盟海關總局應確保成員國海關和其他行政部門之間的協調。
- 電子商務與傳統貿易的公平競爭：修訂後的程序允許電子商務參與者以更簡單的方式提供財務和財務資訊，並讓他們承擔責任；消費者受益於價格且費用更加透明。
- 關稅同盟可整體行動：修訂後的程序由歐盟海關總局交由歐盟海關數據中心來運作，以促進所有成員國的統一實施並避免出現分歧的情形。
簡言之，就本次提案的適當性、簡化及效率上的好處而言，海關程序減少及簡化，以及引進歐盟與海關互動的單一入口網站，即歐盟海關數據中心，與現行UCC的規範相比，預計將大幅減輕行政負擔。而且據估計，在首選方案4中，15年內為企業節省的資金總額可達到260億歐元（考慮到因取消企業對消費者電子商務流量的150歐元門檻後，企業增加的關稅費用，估計每年約為10億歐元）。
其次，在社會和環境影響方面，透過與其他相關部門合作，使海關能夠更好地執行旨在實現社會和環境目標的法律，這項方案預計將帶來顯著的效益：（1）首先是將歐盟海關總局協調任務的業務，與歐盟海關中心所提供的數據資料工具和程序相結合，此將最有效地促進海關與相關社會和環境政策之間的結構化、歐盟範圍內的合作，以改善海關在邊境的執法行為；（2）企業向海關提供的額外資訊應進一步提高海關的能力，以幫助執行追求社會目標的具體法規範，例如禁止強迫勞動的法規或環境目標；（3）取消150歐元的免稅額，將杜絕以高價值訂單分拆為低於150歐元的多批貨物，以從中利用免稅額獲利的做法，從而對運輸排放產生積極的環境影響；（4）更好地執行進口商品的產品要求，可能會導致生產轉移到歐盟。
此外，就《永續發展目標》（Sustainable Development Goals，SDGs）而言，影響評估中進一步舉例說明，海關法改革將如何支持當前相關政策目標的施行，包括符合生態設計和永續的產品、消費者排放、一次性塑膠、持久性化學品以及減少違反進口產品對歐盟產業和就業的不公平競爭、一般市場監管活動等領域。且影響評估確定了海關改革將如何透過在國際貨物貿易和供應鏈方面所採取的措施，來促進這些目標的實現，這些措特別是：（1）根據目標8，改善合法貿易的便利化；（2）根據目標12，更好地發現和防止違反歐盟廢棄物、化學品或安全及永續產品設計等相關法規的進出口行為；（3）根據目標15，加強對歐盟領土內生態系統的保護（例如防止毀林產品的進口）和對生物多樣性的保護，透過協助發現違反《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，CITES）的販運行為。
5.改革提案的相符原則
首先，歐盟執委會認為本項改革提案完全符合「不造成重大損害原則」（do no significant harm）。它將改善環境政策的執行，簡化國際貿易業務的開展及企業和公部門對其的監督，並提高其效率。在中央環境中集中資源和工具，尤其將特別減少系統開發和行政管理活動的重複，減少海關程序所花費的整體時間，從而減少資源的消耗。
其次，該提案是由「數位化及隱私出發原則」（digital by default and privacy by default principles）所推動。它與歐盟執委會的其他主要提案理念保持法秩序一致，如《人工智慧法》（Artificial Intelligence Act，AI Act）、《資料治理法》（Data Governance Act，DGA）、《一般資料保護規則》（General Data Protection Regulation，GDPR）等規範。它規定了以用戶為中心的自動化流程，使所有與海關業務交流皆能透過單一且多功能的歐盟介面，以電子化方式來進行。它支援一次性原則、數據資料再利用和數據資料最小化原則，規定資料一旦提交，即可整合到其他程序中，並以嵌入歐盟海關單一窗口環境的方法，串接起海關與非海關的程序（歐盟第2022/2399號規則）;也支持數據驅動的政策。它提供了一種模式轉變，從多個同級程序的國家系統轉變為一套靈活的中央服務系統，從而能夠以更低成本、更一致、更敏捷，和更靈活的方式開發和更新流程。該系統將支援創新和數位技術，在海關業務中使用先進的分析技術，並在歐盟範圍內匯集資源，以開放原始碼（open-source）的方式開發可供所有成員國在此背景下使用的組件。起草工作是「數位就緒」（digital-ready），規定授權和代表團處理數據要素和規則等技術方面的問題。
6.改革提案的權利保障
在收集和處理包含商業敏感資訊、財務和個人資料的數據方面，海關擁有豐富的經驗。海關法的修訂充分尊重個人資料保護的基本權利。正如方案4的影響評估所顯示，改革甚至能改善對這項權利的保護。歐盟數據中心將整合個人資料保護工具和控制措施，使每個資料控制者其資料保護權利得受到保障。這也將對資料主體（data subject）產生正面影響，因為其可以在所有成員國內以非常相似的方式行使自己的權利。
7.改革提案的預算影響
此次改革加強了海關對未完納關稅的徵收、低估和詐欺行為問題的處理。此外，取消對150歐元以下商品的免稅政策，以彌補海關法律上的漏洞。且按當前價格計算，每年預計可為歐盟預算增加7.5億歐元的額外收入。
關稅的徵收將逐漸從貨物申報地，轉移到進口商或出口商在歐盟境內設立的所在地。這有利於審計和徵收關稅，並簡化了進口商或出口商，特別是中小企業之間的互動。雖然這項變革對歐盟總體預算，或各國對歐盟預算的貢獻沒有直接影響，但它可以逐漸改變成員國作為徵稅成本的關稅分配。
歐盟海關總局和歐盟海關數據中心的發展，在2021至2027年期間不需要增加預算，因為前2年約6,000萬歐元的費用將由2021至2027年的海關計畫來提供資助。2027年後，歐盟預算改革的總成本估計約為18.55億歐元。這涵蓋了本提案委託給歐盟海關總局以及歐盟海關中心的費用，且不影響2027年後多年度財務架構（Multiannual Financial Framework，MFF）和計畫達成一致。
（四）施行績效的評估
歐盟執委會所實施的「關稅同盟績效」（Customs Union Performance，CUP）項目，每年都會收集和分析成員國所提供有關歐盟海關活動、趨勢和績效的綜合資訊，以作為政策的論證基礎。分析的主要成果之一是僅向成員國發布的CUP年度報告。該報告根據與歐盟戰略目標（保護、競爭力、便利性、控制和合作）相關的關鍵績效指標（Key Performance Indicators，KPI）的分析，就關稅同盟的主要發展情形提出結論和建議。CUP指標涉及多種類型的活動，從關稅徵收、簡化措施的適用、AEO在海關程序中的作用，到海關監督和檢查非法貿易領域的行為，不一而足。
目前CUP資料是以自願的方式收集而來，這會引起有關資料品質、完整性和一致性方面的疑慮，以及有關資料所有權和保密性方面的問題。本改革提案旨在進一步發展CUP的衡量措施，為分析海關績效相關資訊的結構化架構提供一項法律基礎，以此編制年度報告。此外，CUP的法律基礎最終將作為監督和評估當前措施的其中一項工具，以改善風險分析和控制投入和輸出的指標，以及保護、收集和簡化成果的指標。這將解決對UCC的評估中所指出執委會缺乏有效監督工具的問題。
（待續）
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