Siang
一、前言
歐盟作為世界上最大的經濟體及貿易集團之一，在國際貿易關係中可為其成員國一致發聲。歐盟關稅同盟（European Union Customs Union，EUCU；下文簡稱「關稅同盟」）是歐洲經濟一體化及歐盟單一市場的基礎，允許貨物在歐盟內自由流動。關稅同盟的順利運作，對於歐盟經濟能否繁榮及其國際競爭力至關重要。歐洲公民和企業可從國際貿易中受益，同時關稅的稅率或稅則（tariffs）、配額（quotas）和其他貿易措施也有助於保護歐盟內的工業生產和就業機會，並為政府提供財政收入。而在2023年5月17日，歐盟執行委員會（European Commission；下文簡稱「歐盟執委會」或「執委會」）提出關稅同盟自1968年成立以來，最具企圖心的歐盟海關改革提案建議（proposal）。
全文關於歐盟海關法改革提案的論述，是編譯及參考自歐盟執委會向歐洲議會及歐盟理事會的提案文件（COM/2023/258/FINAL）。該提案文件內容旨在訂立新的歐盟海關法典（Union Customs Code, UCC）、廢止現行海關法（Regulation (EU) No 952/2013），並欲成立歐盟海關總局（EU Customs Authority）。本文藉此簡要介紹該改革提案的相關背景、授權審查準則、事後影響評估，以及相關具體規範的概述。
二、歐盟海關法改革提案的相關背景
（一）改革提案的目的及其理由
歐盟為了使其經濟成功進入綠色和數位的雙重轉型，過去幾年大刀闊斧地展開立法或修法改革，旨在擬定一套環境、安全、社會和數位標準，來塑造企業能在單一市場內外運作的模式。由於當今的歐盟海關一方面得面臨日益增加的任務和各種複雜的事務，另一方面又面臨電子商務中急遽增加的低價值貨物，這使得海關部門的職務日益繁重。如果歐盟生產的產品被來自不遵守上開標準的第3國的進口產品所取代，那麼這項大刀闊斧的立法議程就很有可能受到根本性的破壞。此外，如果沒有海關對中央供應鏈的監督和管制，歐盟則無法完全了解和掌握哪些貨物進出其領土的情況。
尤其當歐盟無法有效管控哪些貨物進出其單一市場，不僅將削弱歐盟各主管部門其政策的可信度，限制了歐盟作為地緣政治參與者的實力，也加劇了海關程序、數據和資訊技術以及關稅同盟治理所面臨的固有挑戰。海關部門在履行其保衛邊境任務時所遇到的困難，其中包括：風險管理以及與市場監管機關、執法機關、稅務機關和其他合作夥伴的合作等問題。此外，其他的問題還包括：貿易行政上的負擔、對電子商務商品實行管制上的困難、數據資料的品質和存取（access）上的限制，以及歐盟成員國之間在實行上的差異等。
海關改革是一項長期政策的決定，這項改革旨在加強了海關監督管理貨物進出關稅同盟的能力，靈活適應供應鏈的變化，更好地維護歐盟及其成員國的財政利益，以及歐盟的安全和公共利益。對此歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）在其2019至2024年歐盟執委會指導方針中，宣布將使關稅同盟提升到新的層次，使其在更強大的法律架構下運作，讓歐盟能夠更好地保障其公民和單一市場。並欲提出一籃子的歐洲一體化方法（a package for an integrated European approach），以加強海關的風險管理能力，而使成員國能對其為有效地控制。
歐盟執委會為本次的改革提出了海關行動計畫（Customs Action Plan），概述了準備改革的具體行動。該行動計畫根據歐洲議會的要求，公布執委會對歐盟海關法典（UCC）施行的中期評估（interim evaluation）報告。中期評估提及UCC施行後雖然有取得一定的進展，但仍有必要加強對電子商務實行禁止及限制措施的法律架構。此外，中期評估還提及在開發27個國家海關資訊技術系統上，有面臨到相當的挑戰。海關行動計畫還宣布將對改革利弊進行影響評估，並在2022年與各國海關部門在諮詢小組（reflection group）中，討論如何使關稅同盟運作更加靈活、技術更加先進，和如何抵禦危機的策略。
認識到結構變革的必要性，歐盟執委會與利害關係人（stakeholder）、學術界和國際合作夥伴一同合作，對2040年歐盟海關的未來進行了展望。展望報告建議：對於關稅同盟的治理挑戰，應優先考量建立一個聯合的中央層級，以便能一致對外、能善用先進技術，以及能最有效地利用海關數據。此外，歐盟海關法改革的智囊小組（Wise Persons Group）就關稅同盟面臨的挑戰，提出其獨立報告（independent report）所得出的結論是：各國海關部門在規則和程序的適用方面仍存在嚴重分歧。而且認為歐盟對公民和成員國的保護程度取決於貨物的管制地點，使得有欺詐和過失行為的企業比誠實守法的企業和個人享有顯著的低風險優勢。
歐洲審計院（European Court of Auditors，ECA）在其特別報告（special report）中指出了海關所面臨的挑戰。其中一份報告認為，海關部門在監管方面的協調性不足，阻礙了歐盟的財政利益，並建議執委會應加強海關監管的統一實施，並在歐盟層級發展和實施成熟的分析和調和能力。其進一步認為，海關資訊技術開發的延誤，主要是因為其職務項目的範圍不斷變化、歐盟和其成員國分配的資源不足，以及多層管理結構所導致的冗長決策過程。在電子商務方面，審計人員強調對電商徵收加值稅和關稅的金額是否正確也存在挑戰。另有報告強調了法律架構的欠缺，和進口程序執行不力的問題，其中包括在海關管制方面，因為各通商口岸採取不同的方法來處理價值低估、錯誤描述原產地、和錯誤分類，及實施關務違章（infringements of the customs legislation）處罰等問題，皆會影響到貿易商對通關口岸的選擇。
這項重大的海關改革不僅簡化了UCC繁文縟節的規範，歐盟執委會也對這項重大改革通過另外2項的立法提案：一方面是《加值稅指令》（VAT directive）的修訂，另一方面是《關稅減免條例》（Duty Relief Regulation）和《組合命名法》（Combined Nomenclature，CN）的修訂，以作為廣義一籃子計畫的一部分。這2項修正案都是為該海關改革進行補充，涉及因應遠端銷售商品（例如，應付電子商務交易）挑戰所需的必要措施，而取消現行歐盟海關法對於進口貨物超過150歐元則應繳納關稅的門檻規範。
（二）歐盟海關法在不同政策領域上的法秩序一致性（consistency）
UCC是歐盟關稅領域內規範海關程序的主要法律和資訊技術架構。本此的海關法改革修訂並廢除了該基本法外，也修訂了更詳細的實行法和授權法，且確立關稅作為歐盟預算收入的直接來源。其次，該提案能確保以B2C電子商務方式銷售，而從第3國或地區發送的貨物，其在加值稅和關稅處理上受到完全一致的待遇。由於這種一致性的待遇涉及到稅費的確定、徵收和給付所適用的範圍、期限、相關報告義務，以及網路銷售者所應負擔的責任是否統一規定。同步規則將允許網路銷售者在向歐盟消費者網路銷售商品時，為所有從第3國進口的商品提供真實的統包價格，但涉及需繳納歐盟統一消費稅（EU harmonized excise duty）和涉及商業政策措施的商品除外。
此外，2023年2月27日，歐盟執委會和英國政府就《溫莎架構》（Windsor Framework）達成原則性的政治協議，這是一套全面的聯合解決方案，旨在以明確的方式解決北愛爾蘭公民和企業面臨的實際挑戰。除其他事項外，聯合解決方案還包括新的海關安排。2023年3月24日，歐盟－英國聯合委員會（EU-UK Joint Committee）通過了第1/2023號決定（Decision No 1/2023），制定了與溫莎架構相關的安排，特別是在關稅領域方面上的安排。第1/2023號決定規定，如果當為貨物流動提供便利的歐盟法案全部或部分失效，不再提供同等程度的便利性時，英國可以通知歐盟，並在找不到解決辦法的情況下，暫停執行該決定中關於將沒有進入歐盟風險的貨物，從英國其他地區運往北愛爾蘭的安排的某些條款。本條例對海關立法的修訂不會影響聯合委員會第1/2023號決定中提到的便利化程度。
另外，海關的行為在貿易、工業、安全、健康、環境和氣候等其他政策領域，也會協助執行數量多達350多項不同的歐盟法規範，而且這個數量還在不斷增加當中。這項改革加強了海關部門此項職務的能力，並引進了與市場監督、執法和其他主管機關，以及與歐盟機構組織的合作架構，包括與歐洲刑警組織（European Union Agency for Law Enforcement Coope-ration，Europol）和歐洲邊境和海岸警衛隊（European Border and Coast Guard Agency， Frontex）等的合作。這項改革符合歐盟的其他政策，特別是：
- 歐盟《市場監督條例》（Market Surve-illance Regulation，MSR；Regulation (EU) 2019/1020）為歐盟市場上銷售某些非食品產品的風險控制，提供一套法律架構，特別是透過市場監管機構和海關部門之間的系統合作和資訊交換，以檢測進入單一市場的不安全或不合法產品。一旦修訂後的《一般產品安全條例》（General Product Safety Regulation，GPSRM；Regulation (EU) 2023/988）和旨在對強迫勞動所製造的產品，有效禁止該產品全部或部分進入單一市場的新法通過後，海關也將被要求執行該等法規範。
- 海關部門也參與許多環境法規領域的執法行為，特別是關於化學品、保護野生動植物種，及透過最大限度地減少危險物質的使用和排放，以應對氣候變遷的規則。海關也被要求適用新的歐盟規則來遏制森林砍伐並處理廢棄物運輸。此外，「永續產品提案建議」（Sustainable Products Initiative proposal）呼籲海關部門將報單（declar-ation）與產品數位護照（digital passport for products）中進口貨物的資訊進行交叉核對，以減少進入單一市場的產品在生命週期中對環境的負面影響。另外，歐盟議會及理事會提議建立的「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），將有助於確保歐盟氣候目標不會因碳排放的風險而受到損害，並鼓勵非歐盟國家的生產商綠化其生產過程。而該機制也適用於進口貨物，自應由海關協助執行CBAM。
- 在執法方面，國家的主管機關彼此之間以及與執委會之間，在海關法規和農業法規適用方面相互協助的法規範上規定了相關措施。該相關措施包括預防、調查和起訴海關詐欺行為的規定（Council Regulation (EC) No 515/97），以及成員國和歐盟執法部門和機構之間的業務合作架構，旨在確保歐盟內部的安全，防止毒品和非法槍枝販運等活動。
- 新的《數位服務法》（Digital Services Act，DSA；Regul-ation (EU) 2022/ 2065）明確規定了數位服務提供商打擊非法內容的義務，從而加強了對網路市場交易者的追蹤和檢查，以確保進入單一市場的產品是安全的。
三、歐盟海關法改革提案的授權審查
關於如何劃分歐盟與成員國之間權限，主要依照歐洲憲法（Treaty establishing a Constitution for Europe）第1-11條第2項規定的「授予原則」（Principle of Conferral）、第3項規定的「輔助原則」（Principle of Subsidiarity），及第4項規定的「比例原則」（Principle of Proportionality）等3大基本原則（Fundamental principles）。歐盟執委會的改革提案文件是分別依序以「法律基礎」、「輔助性」及比例原則來說明，以此判斷出應採取何種措施手段：
（一）法律基礎（legal basis）的審查
關於UCC修訂的法律基礎，是依據《歐盟運作條約》(Treaty on the Functioning of the European Union，TFEU)第3條第1項a款規定，歐盟對於關稅同盟具有專屬管轄權(exclusive competence)。因此，只有歐盟得以訂立相關海關法規，令其成員國負責執行該等海關法規。
關於使歐盟採取與本次改革提案相關立法措施的法律基礎，是基於TFEU第33條、第114條和第207條規定。依照TFEU第33條、第114條第1項及第2項、第26條第1項及第2項規定，在本條約的適用範圍內，歐洲議會和歐盟理事會應根據普通立法程序（ordinary legislative procedure），應採取措施加強成員國之間，以及成員國與歐盟執委會之間的海關合作；且為建立或確保內部市場的正常運作，及確保該區域內的貨物、人員、勞務及資本得自由流動，而應排除內部市場的內部邊界。
此外，依照TFEU第207條第1項規定，「共同商業政策」（common commercial policy），包括關稅稅率變化、締結有關貨物或勞務貿易的關稅和貿易協定、智慧財產權、外國直接投資、實現自由化措施的統一、出口政策和保護貿易措施等方面，應基於統一原則來進行，且該要求適用於需要與一個或多個第3國或國際組織談判和締結協定的情況（即適用於一成員國與第3國協商關於貿易政策的國際架構的情形）。由於本次改革提案的範圍涉及將「貿易便捷化」和「防止非法貿易」作為貿易政策的一個重要面向，是超出了各成員國海關部門之間合作範圍的情形。因此，應依照本條第2項規定，由歐洲議會和歐盟理事會根據普通立法程序，通過確定實施共同商業政策架構的措施。
（二）輔助性（subsidi-arity）的審查
輔助性是指非「專屬性或排他性」（exclusive）而言，即排除TFEU明文規定應由歐盟行使的專屬權限。然而，由於本次改革提案涉及到貿易與關稅等事項，故屬於歐盟的專屬權限，因此不適用輔助性原則。
（三）比例原則（propor-tionality）的審查
現行UCC的規範雖然確立共同海關規範和程序是由歐盟成員國執行，但是現有架構在統一施行和調和方面遭遇到了問題，導致程序、實踐和方法各自為政，而為關稅同盟帶來風險。這種「破碎性或不成體系」（fragmentation ）的情形和其相關後果本身無法由國家層級來出面解決，因此有必要制定一套關於海關程序、共同資料管理和歐盟層級治理的修訂和綜合規範，以解決已發現的問題並以相同的方式施行。基於解決上開法律破碎化等問題，此次改革提案所採取的措施，將大幅減輕公私部門經營者的負擔，有效調和相關規定和做法，並為企業經營者在履行相關海關法上義務方面提供公平的競爭環境，故有助於達成目的而並未超出實現目標所需的範圍。
（四）手段的選擇（choice of the instrument）
應選擇何種規範手段始能符合必要性（essential）的要求，是考量到關稅同盟必須能讓貿易和相關公部門採取符合法律明確性（legal certainty）的措施手段。關稅同盟除需要確保合法貿易的順利進行外，同時需要由公部門採取有效及基於風險考量的干預手段，以達成歐盟法律（Union acquis）所施行的主要內容。特別是在歐盟單一市場的環境中，本次改革提案考量透過關稅此等歐盟的傳統自有資源（traditional own resources）來保障歐盟的安全和其預算。因此，此項改革提案採取將廢止（repeal）UCC的法律手段，是以歐盟執委會「規則」（Regulation）的方式來表現。
（待續）
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