歐盟審計院對歐盟海關實施AEO計畫的2023年審核建議

Siang

一、前言

就供應鏈安全性及貿易便捷性的實踐而言，因為全球貿易複雜化造成恐怖攻擊事件的頻傳，尤其在美國911恐怖攻擊事件發生後，全球更加強化邊境安全的檢查。

為提升供應鏈的安全性，世界關務組織（World Customs Organization，WCO）在2005年6月通過《全球貿易安全與便捷化標準架構》（Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade，SAFE標準架構），藉由各國海關之間的協議，及海關與貿易商之間的夥伴關係，在不損及貿易便捷性的原則下，強調該框架立基於3大支柱：（一）第1支柱強調「智慧化」，如以電子方式傳輸的預先申報制度及風險管理系統，來識別高風險的進出口、轉口貨物，及運輸工具；（二）第2支柱強調「安全化」，如透過出口國海關配合進口國海關執行貨櫃出口安全檢驗；（三）第3支柱則強調「便捷化」，如符合安全供應鏈管理的「經濟營運商」（Authorized Economic Operator，AEO），或稱「優質企業」，海關可提供其相對便利的措施，彼此形成合作夥伴的關係。

其中AEO是WCO在SAFE架構中，於2007年為推動「安全供應鏈」和「合法貿易」目標下的重要概念之一，須建立在相互透明、公平和負責任的原則之上。貿易商因遵守相關的海關法規而取得AEO身份，相對地以享有特定優惠作為回報。一方面省去繁雜的通關查驗程序，促進貿易流動；另一方面使海關更容易關注高風險貨物的流動，提高海關的資源分配效率。因此，參與供應鏈的AEO越多，整體供應鏈相對越安全。當然，貿易商要成為AEO仍須通過一定的評估標準，而被認定較一般貿易商可靠、更有財務償付能力和更安全，以降低國家稅收上的財務風險。

2023年5月，歐盟執委會提出歐盟海關的重大改革方案，計畫使歐盟海關朝向數位化轉型，簡化通關程序以提高效率、透過更現代化的工具和資源來評估及阻止有風險的進出口。海關改革既然是朝著通關程序簡化的方向邁進，必然會涉及到如何兼顧供應鏈安全性，及貿易便捷性。而歐盟的AEO計畫是否確實實踐，攸關能否達到當初所設定合法貿易、安全供應鏈的目標。因此，本文內容主要參酌了歐洲審計院（European Court of Auditors，ECA）在2023年審查報告內容的論述架構及討論脈絡，來觀察歐盟執委會對AEO計畫是否提出健全的監督框架，以及成員國實施該計畫是否適當，且該院提出如何的改善建議。

二、歐盟AEO計畫的建制基礎及授權實施

歐盟的AEO計畫是以WCO的SAFE架構為基礎。2005年4月修訂新法，在EC第648/2005號規則（Regulation (EC) No 648/2005）中納入該架構於《歐體海關法典》（Community Customs Code，CCC），並在2006年公布其實行條款。2008年1月1日，歐盟AEO計畫在CCC的修訂新法（Regulation (EC) No 450/2008）或稱《現代化海關法典》（Modernised Community Customs Code，MCC）及其實行條款中生效後，正式建立起法律基礎。

隨著2009年12月生效的《里斯本條約》廢止「歐洲共同體」，MCC的地位在2013年10月由《歐盟海關法典》（Union Customs Code，UCC）承接，即EU第952/2013號規則（Regulation (EU) No 952/2013），進一步實現通關電子化目標，AEO計畫也規範於UCC。其相關的實施條款，尚包括UCC《施行規則》（Commission Implementing Regulation (EU) 2015/2447），及其《授權規則》（Commission Delegated Regulation (EU) 2015/2446）等。除了有前開AEO計畫的立法規範外，歐盟執委會發布了《AEO指引》，可用以協助成員國和具有AEO身份的貿易商來實施及遵循該計畫。AEO指引雖不具有法律上的約束力，但能確保成員國海關和貿易商達成共同的理解，促進成員國正確和統一地適用AEO的相關立法規範。

歐盟AEO包含「簡化通關程序」及「安全認證」2種類型：（一）簡化通關程序的優質企業（AEO Customs simplifications，AEOC），此種貿易商得享受某些簡化的通關程序；（二）安全認證的優質企業（AEO Security and Safety，AEOS），此種貿易商在貨物在歐盟通關時，得享有與安全保障相關的便利措施。此外，依據UCC第38條第3項規定，貿易商本身得同時持有上開2種授權類型。

歐盟AEO計畫是由其成員國來實施，即成員國海關負責授權和管理AEO。若符合UCC的規定標準，成員國海關可授予在歐盟關稅區內設立的任何貿易商AEO身份，且僅能授予在其關稅領域內設立的貿易商AEO身份。然而，非歐盟國家也可能實施該國的AEO計畫。對此，歐盟提出了「相互承認」（Mutual Recognition）計畫，也就是透過與非歐盟國家簽訂「相互承認協議」（Mutual Recognition Agreement，MRA），允許歐盟的AEO和非歐盟國家的AEO，在歐盟的司法管轄區內享受互惠待遇。旨在確保端到端供應鏈的安全，且僅允許AEOS類型的優質企業參與其中。

三、ECA的審查範圍及內容

為確保歐盟的AEO計畫運作良好並實現其預期目標，使成為AEO的貿易商值得信賴。是以歐盟審計院（ECA）在2023年的審查報告，對於AEO計畫監督框架及實行方面，以及對於歐盟成員國方面，皆進行了審查。

關於AEO計畫監督框架及實際執行的審查，主要包含以下若干事項：（一）評估歐盟執委會相關立法設計是否合理，以確保AEO身份僅授予合法、有信用的貿易商，且提供該貿易商實質利益、簡化通關程序；（二）評估執委會是否核實成員國對歐盟規範的適用，及成員國是否採取必要行動，來解決實施中的任何延誤或不匹配問題；（三）評估該計畫實施的指導方針和資訊的品質，並分析執委會如何與歐盟成員國分享該等資訊；（四）評估執委會是否制定共同的框架，來監督AEO計畫的執行情況，確保該計畫取得預期成果；（五）評估執委會與非歐盟國家締結、監督相互承認協議（MRA）的流程。

關於ECA對於歐盟成員國的審查，主要評估了保加利亞、丹麥、愛爾蘭、荷蘭、西班牙等5位成員國的以下狀況：（一）如何授權和監督AEO；（二）如何設計海關風險管理系統，使該系統具有效性，以確保在貿易便捷化和嚴格的海關管制之間取得適當平衡，AEO於報關時不違反歐盟海關和稅務法規，同時兼顧歐盟的財務利益；（三）如何向歐盟和非歐盟國家的AEO授予優惠，並與其簽訂MRA；（四）如何在成員國相互之間，成員國與執委會、與非歐盟國家，以及與其他相關利害關係人之間的合作情形（特別是在交流最佳做法、解決與計畫實施有關的問題方面）。

至於ECA對於歐盟AEO計畫運作的審查內容或相關意見，從其審查報告可看出，該計畫的實行雖然有其成果，但仍存在缺失有待改善。簡要說明如下：

（一）申請取得AEO身份的監督框架標準，法規範及其指引上的界定未盡明確

依據UCC第39條及其施行規則第24條至第28條規定，貿易商為了取得AEO身份，須滿足一定「可信標準」（trustworthiness criteria），此等判斷標準必須清楚明確，且能一致地執行於各成員國。

首先，ECA調查發現，就「貿易商如果嚴重或屢次違反經濟活動的海關法或稅法規定，則不得獲得AEO身份」的標準而言，受調查的成員國在其內國法中對相關標準的解釋不同，導致歐盟即使有健全的整體監督架構，且AEO指引也提供如何適用該標準的詳細範例，仍因為歐盟AEO在法規上缺乏定義，以及欠缺各成員國海關之間的協商，而產生解釋上的落差。

其次，ECA也發現受調查的成員國對潛在的AEO也適用不同的申請標準，可能導致各成員國處理上有不一致的情形。例如，某貿易商在某成員國設立總部，在另一成員國設立常設機構，該常設機構嚴重或屢次違反海關或稅收規範，但其所在成員國沒有明確的界定標準。在此種違規的情況下，總部可能會獲得AEO身份。可能會對供應鏈安全、歐盟及其成員國的財政利益造成潛在的負面影響。

另外，ECA調查發現，在某些AEO的授權程序中存在法律漏洞。因為依據UCC第22條規定，海關必須向其他成員國的對應部門諮詢申請人其關務活動的詳細情況；再依據UCC施行規則第14條第3項、第31條第2項規定，如果被諮詢的海關在80天內未答覆請求，則視為滿足了進行諮詢的條件和標準。但是UCC第22條規定本身並未課以被諮詢機關答覆義務，而且即使沒有答覆，貿易商在違反海關法或稅法規定的情況下，仍可能被授予AEO身份。

最後，ECA調查發現，依據UCC第39條a款規定，申請人如果犯有「與其經濟活動有關的嚴重刑事犯罪」因而不符合海關法或稅法規定，則不能成為AEO。且各成員國的海關多認為AEO指南對該標準的解釋是有限的，即使在某些情況下可能發生此類刑事犯罪，但是貿易商仍可能獲得AEO身份。

（二）縱使執委會的監督框架明確，仍缺乏充分衡量AEO計畫實施績效的規定

首先，ECA認為具有普遍性的績效衡量架構，是衡量AEO計畫目標是否「有效」（effective），及「有效地實現」（efficient achievement）的關鍵。由於AEO能減少違規行為，降低歐盟無法獲得稅收的財務風險，若了解哪些關稅區受違規的影響最大，則能將資源集中於風險最高的區域。因此，透過績效評估可將海關資源重新分配到受欺詐影響最大的區域，從而更好地保護歐盟的財政利益。

其次，歐盟執委會每年會依據自成員國和其他來源所收集到的數據，編寫「關稅同盟績效」（Customs Union Performance，CUP）的報告，有助於提高海關風險評估的能力。由於CUP的數據屬於自願提供的，以此得出結論的品質易受數據完整性的影響。因此，更嚴格的法律框架有助於統一在國家層級數據收集的做法，而加強關鍵績效指標的使用，使海關政策決定的影響更加明確。

然而，ECA調查發現，歐盟所使用的此種績效指標，未能充分衡量AEO計畫的有效性。在為AEO相關指標提供數據的成員國中，未有任何一個成員國報告任何一項AEO的相關指標，顯示CUP報告制度存在缺陷。另外，ECA認為CUP報告使用的績效指標僅涉及該計畫的某些量化方面（例如涉及AEO的貿易比例和對AEO實施海關管制的百分比）。因此，歐盟AEO計畫缺乏適當的量化目標或指標來實現該計畫。

（三）縱使執委會制定健全的相互承認協議程序，但仍未有系統性的監督方式

歐盟執委會將負責締結和監督與非歐盟國家有關AEO的相互承認協議（MRA）。依據AEO指引第6部分第2節說明，該過程依序為：（一）比較歐盟AEO計畫與非歐盟國家AEO計畫的法律和實踐；（二）分析資料交換流程和個人資料保護規則；（三）起草並向理事會提交簽署MRA決定，然後在海關法委員會期間簽署；（四）最後並落實MRA。

詳言之，締結程序首先要分析MRA是否存在法律依據，並開始與潛在的MRA合作夥伴進行談判。歐盟理事會、潛在的MRA合作夥伴、歐盟成員國、議會和其他歐盟機構均可提出啟動該程序的請求。執委會透過組織聯合實地考察的方式，來檢視非歐盟國家AEO計畫的執行情況，在考察期間審查授權條件和對貿易商的利益。成員國的海關專家也會參與考察。如果非歐盟國家的計畫被認為與歐盟的AEO計畫足夠相似，執委會就會起草協議的法律文書，並提交給理事會，供歐盟27個成員國達成協議。因此，充分的數據保護標準是與歐盟締結MRA的關鍵條件。

然而，ECA發現MRA的監督方式並無系統地規劃和實施，其情況包含：（一）在歐盟成員國中，有透過AEO網路的討論和實際調查；（二）在非歐盟MRA的國家中（例如，中國和日本），有透過聯合海關合作委員會，來定期舉行會議或雙邊會議；（三）有透過對挪威和瑞士的聯合驗證來調查，並依據立法架構的變化，更新與這些國家的協定；（四）有透過對在歐盟運作的AEO，和在MRA國家（如美國）運作的AEO，進行不定期的相互監督調查；（五）也有透過對協議執行情況進行源頭審查，例如以進行比較的方式確保歐盟安全標準，能與升級後的美國海關其貿易夥伴反恐最低安全標準相一致。因此，ECA認為一些已簽屬AEO相互承認協議中的監督方式，並不能確保歐盟執委會定期、及時地分析MRA國家其AEO相關計畫的變化。

（四）歐盟成員國較少直接承認外國的AEO身份

依據UCC第38條第4項規定，AEO身份須得到所有成員國海關的承認。海關對於在其管轄範圍內、在其他歐盟國家，及在MRA國家中註冊AEO的貿易商，須給予所有適當的優惠。然而，ECA調查後發現實際的問題在於：

由於大多數的成員國海關並無適當的制度，來自行辨識其他成員國海關如何授予貿易商AEO身份。因此，僅當在其他成員國海關註冊的貿易商，於執行任何與海關相關的業務時，成員國海關始能察覺到該貿易商的AEO身份，進而給予相關的AEO優惠。
由於成員國海關沒有平等對待所有的AEO，導致在各成員國註冊的AEO沒有公平競爭環境，違反歐盟海關法規和該計畫的主要目標。而且在其他成員國從事海關業務的AEO與當地AEO相比，也受到不利待遇。為使AEO身份得到成員國一致承認，並適用相關的權利義務，AEO身份需要在海關風險管理系統中得到自動承認。因此，需要AEO和成員國海關的風險管理部門之間密切合作。
歐盟與一些非歐盟國家簽訂MRA，依據該協議MRA國家的AEO在與歐盟成員國海關互動時，有權獲得與歐盟AEO相同的利益，歐盟AEO必須在MRA國家享受對等利益。而ECA的調查發現，受調查成員國的海關風險管理系統，大多未自動承認MRA國家的AEO身份。為獲得優惠，MRA國家的AEO需要在與外國海關的互動中表明其AEO身份。因此，ECA認為，歐盟成員國未有系統地向MRA國家的AEO，提供與歐盟AEO同等的福利，導致MRA國家的AEO尋求獲得此種福利的意願受到阻礙。儘管成員國很少有選擇性地向MRA國家的AEO提供福利，但它們也沒有監督外國海關如何執行MRA。而且在歐盟註冊AEO的身份，有時也不被MRA國家承認，使在歐盟註冊的AEO並不總能獲得MRA的優惠。

（五）歐盟成員國並未給予所有貿易商因AEO身份得享有的全部福利

依據UCC第38條第6項規定，歐盟海關必須向來自與歐盟簽署MRA的非歐盟國家的AEO提供優惠。關於該「提供優惠」的規定屬於強制性規定，以課予海關賦予AEO多項優惠。其目的一方面是透過減少AEO在進行海關活動時的業務時間和成本，來提高貿易商申請AEO的誘因；另一方面使海關將資源更好地集中在風險較高的領域。如果歐盟各成員國能平等對待、鼓勵貿易商申請AEO的認證，可增加供應鏈中的AEO數量，提高供應鏈的安全性，促進合法貿易，對歐盟經濟和預算都有好處；相對地，如果成員國給予AEO的待遇，與其他非具有AEO身份的貿易商類似，會降低貿易商申請授權AEO身份的誘因。

ECA調查成員國如何提供該福利，以及執委會是否確保所有AEO都獲得其應得的福利。並在調查中收集了歐盟境內優質企業對AEO計畫好處的看法。然而，ECA調查發現，歐盟內部對AEO的不平等待遇無法確保單一市場的公平競爭環境，並增加了對海關業務和歐盟預算有關的業務和財務風險。包括下列幾種情形：

就「受到更少的實體和文件控管」而言，依據UCC授權規則第24條第1項規定，除非海關認定AEO的貨物存在財務、安全保障或其他非財務風險，AEO與其他非AEO貿易商相比，必須接受較少的實物和文件管制。然而，在ECA調查的歐盟成員國中，這些優惠政策並未統一。例如，某一成員國給予AEO整體50%實物和文件控制的減免優惠；另一個成員國在選擇貿易商來檢查風險評估程序時，選擇性地考慮AEO的身份。亦有貿易商認為其受實物和文件的控制並無減少。
就「事先通知的管制措施」而言，依據UCC授權規則第24條第2項規定，若AEO的運貨被海關選中進行檢查，該AEO得以在貨物到達前獲得通知，從而使其能夠預先準備（文件、證據等），加快放行其貨物，以便在歐盟自由流通。在ECA調查的5個歐盟成員國中，僅有3個成員國有選擇地給予該優惠，且一些受調查的AEO認為其未得到優惠。
就「在管制程序的優先處理」而言，依據UCC授權規則第24條第4項前段規定，AEO申報的貨物如果被選中進行檢查，必須優先處理。此等優先安排查驗目的是在提高AEO的通關速度。然而ECA發現，雖然在調查成員國中，有部分表示它們一貫給予此等優惠，但在調查的AEO中並不認為其得到優先待遇。
就「更改管制位置的可能性」而言，依據UCC授權規則第24條第4項後段規定，AEO得要求海關在其須向海關提交處所外的不同處所通關查驗，而非必須限制在貨物應提交給海關的處所。此規範目的在於使貿易商將貨物直接運送到其營業地（如倉庫、工廠等），並在該處進行通關查驗更為便捷。經ECA調查在某些情況下（例如，若AEO擁有經核准的海關倉庫；若管制地離海關辦事處不遠等）成員國會給予該優惠，而受調查AEO認為其無法變更管制處所。結果ECA發現，某些成員國僅授予在供應鏈中特定業別的AEO好處。例如，當報關業者（向海關申報貨物的一方）或收貨人（貨物託運的一方）是AEO的情況下才給予AEO相關優惠。或僅給予進口業者（進口報關的個人或企業）和報關業者優惠，或者僅給予收貨人較少的管制優惠等。

（六）歐盟執委會未充分監督成員國是否給予AEO因其身份所得的相關福利

AEO計畫由歐盟成員國的海關實施，但其實施的規則是集中由歐盟制定，因為這些規則應確保一致性，並促進整個歐盟對AEO身份的平等認可。對此，執委會負責提出有關關稅同盟的立法建議，特別是監督AEO計畫的正確實施。其在2019年發布了AEO「行動計畫」（Action Plan），確定了與AEO計畫相關的各領域，例如：（一）AEO不受控制或控制不充分；（二）授權過程的管理不協調，或沒有充分的實際執行；（三）AEO授權管理不足，監理薄弱。而且該行動計畫沒有明確規定實現方案的最後期限。

然而，ECA調查發現，AEO實際上所能獲得的優惠在不同成員國之間有很大的差異。關於授權的實際執行和授權程序的管理，執委會與所有成員國一起進行調查。執委會的監督行動沒有全面反映成員國執行該行動計畫的情況，以及海關如何給予相關優惠。執委會無法完全確保所有成員國都遵守相關海關法規範，也不能確保歐盟各國平等地向AEO提供法律福利。

（七）歐盟成員國雖然有適當的授權程序，但監督管理上存在一些缺陷

成員國必須制定明確的授權程序，並有詳細的國家指示和程序。ECA調查發現，受調查的會員國皆有適當的授權程序，特別是：（一）在丹麥、荷蘭和西班牙，其海關強烈建議潛在申請人在提交正式授權請求之前與海關聯繫，以評估其是否符合授權標準，使得授權過程更加順利；（二）在愛爾蘭，貿易商作為候選的AEO在授權程序中，必須承諾向海關通報任何可能影響其AEO計畫資格的變化；而荷蘭對申請者在申請AEO資格時，其管理聲明中也有類似要求。然而，成員國在授權程序的管理上，仍存在以下瑕疵：

歐盟各成員國對AEO授權監督管理的程序，存在不一致的情況

海關負責在獲得AEO授權後對其進行管理。這就需要持續監督AEO授權，以確保AEO始終符合資格標準和計畫條件。此外，海關還必須重新評估AEO，無論是在立法要求發生變化時，或是在監督時，或AEO提供的資訊導致必要時，或是在情況需要時，暫停或撤銷其AEO身份。

（1）關於「監督貿易商是否繼續符合AEO身份的資格」方面

在ECA調查中，成員國海關為AEO授權文件皆制定監督計畫。依據這些計畫，至少每3年親自拜訪一次AEO，檢查其是否繼續履行UCC第39條e款規定AEO計畫所需遵循的安全標準。然而，並非所有計畫都包括每3年一次的訪問，來檢查AEO指引中建議的其他授權標準（例如，UCC第39條b款規定管理商業和運輸記錄系統）。

如果在監督過程中發現可能影響AEO授權的風險或不符合要求的情況，海關一般會與AEO進行問題討論，就糾正措施和時間表來達成協議。如果AEO沒有完全遵守規定，可以在暫停其AEO身份前採取一些中間措施（intermediary measure），例如增加海關監管的數量。

有些AEO在其他成員國設有常設機構，這些常設機構是本公司的一部分，屬於分公司而沒有獨立的法人格。UCC其施行法第35條第1項規定，為監督這些常設機構，要求其所在成員國海關立即向授權的海關通報任何可能影響其身份地位的因素。

此外，AEO指引也預見到「海關與常設機構所在成員國海關之間的密切合作具有重要意義」。於此指引中建議，海關應依據常設機構所在成員國制定的個別計畫，為所有AEO的活動提供一個整體監督計畫。實際上，受調查的成員國並沒有制定這樣的計畫，也沒有提請授權AEO身份的海關注意在常設機構層面違反海關法或稅法規定的情況。因此，沒有理由依據任何此類違法行為重新評估AEO身份。

（2）關於「因AEO授權標準發生重大變化而重新評估授權AEO資格」方面

影響AEO授權標準的重大變化，如歐盟層面的法律變化以及貿易商所有權、商業模式或經營場所的變化，都可能引發對AEO身份的重新評估。重新評估可以是部分的，也可以是全部的。例如，如果貿易商通過獲得新的經營場所進行擴張，則可能僅需要評估新的經營場所，而不需要對舊的經營場所進行評估。更深層次的變化，例如UCC的變化，可能會引發對AEO授權的全面重新評估。

UCC於2016年正式生效，引入了新的AEO標準和條件，例如該法第39條d款規定，為AEO處理海關事務的員工，應具備與所進行活動直接相關的實際能力標準或專業資格。UCC規範中的這些變化，要求成員國在2019年5月1日前對所有14,707項現有AEO授權進行全面重新評估。在ECA調查的會員國中，並非所有海關都在這一期限內進行全面重新評估。因此，儘管海關無法檢查他們是否仍然符合所有的AEO標準，但仍有貿易商保持了其AEO身份。

（3）關於「暫停或撤銷AEO授權資格」方面

當AEO不再符合一項或多項授權標準時，可以暫停或撤銷其AEO授權。這2項過程都可以由AEO主動提出（例如，AEO可以要求時間來遵守其未達到的標準），或者由海關主動提出（例如，如果AEO宣布破產或者沒有任何海關活動）。受訪成員國的海關一般都能很好地管理暫停和撤銷程序。他們確保AEO在暫停期間或取消AEO身份後不會獲得任何優惠。

UCC其施行法第30條第1項規定，交換和保存與AEO授權申請和已授予AEO授權相關的資訊，以及隨後可能影響原始決定的任何進一步事件或行為，包括廢止、暫停或修改，或任何監管或重新評估的結果，應使用為此目的而建立的電子系統。簡言之，此規範要求成員國記錄歐盟境內所有與AEO相關的監管行動，如重新評估、暫停和撤銷AEO系統等，是由執委會創立和管理。

然而，成員國往往沒有這樣做，即使其使用該AEO系統，作法上也不一致。例如，在14,707項重新評估中，本應由成員國在2019年5月1日前完成的工作，已在AEO系統中登記了13,003項。其餘的重新評估並未由成員國登記，儘管它們本應登記。所有與AEO相關的監管操作應記錄在AEO系統中，但執委會沒有實際手段來檢查成員國是否正確記錄了與AEO相關的監管行動。因此，執委會無法向ECA提供關於AEO授權、暫停和撤銷的數量和狀況的準確數據。

歐盟成員國在利用風險管理系統，來評估AEO內部控制方面也存在缺陷

ECA調查的成員國海關都使用自動化海關風險管理系統。這些系統必須包括可信度檢查，以防止電子通關系統接受不合法的報單。ECA對受調查的成員國，基於風險篩選了30份由AEO提交的進口報單。

依據「建立歐體關稅減免制度」的理事會條例（EC）第1186/2009號（Council Regulation (EC) No.1186/2009）第23條第2項規定，內在價值總計不超過150歐元的貨物，屬於「價值可忽略的貨物」（goods of negligible value），進入歐盟時免徵進口關稅，即所謂「低價值託運減免」（low-value consignment relief）。ECA在2017年和2019年的報告中，審查了成員國海關的通關系統如何接受這些申報。ECA發現雖然貨物的內在價值高於150歐元，但系統有時仍會接受申報，但該貨物不符合低價值託運貨物減免的條件，並且不會對該低價值託運貨物的申報徵收關稅。

ECA在稽核的過程中，調查了所受調查成員國海關的電子通關系統是否仍然接受此類申報。發現在其中2個國家的60份進口報單中，有7份報單被海關電子通關系統錯誤地接受，該報單涉及的貨物價值超過了申報門檻。然而，儘管海關通關系統錯誤地接受了該報單，但在這些情況下並沒有給予關稅減免，而是徵收了正確的關稅。表示用於監測報單的自動系統，其內部控制系統存在缺陷。

ECA還發現，有3個受調查的成員國錯誤地接受了AEO提交的90份中的7份進口報單，違反了歐盟法規範。例如，酒類產品或煙草產品的報單被錯誤地提交，作為低價值貨物或私人託運，儘管該行為屬於商業交易行為，仍違反了理事會條例（EC）第1186/2009號第24條至第26條規定。儘管在這些具體案例中，因為正確計算關稅使歐盟的經濟利益沒有受到影響，但也表示AEO的內部控制存在更普遍的缺陷，這可能導致更多影響歐盟預算的違規行為發生。

成員國、執委會和AEO之間的互動程度，其合作尚且令人滿意

AEO網路（AEO Network）是歐盟成員國的AEO專家每年參加由歐盟執委會所主持的會議，為成員國提供了一個論壇。在AEO網路的支持下，成員國海關定期與執委會開展合作。會議每年舉行2次，或依據參與者的要求更頻繁地舉行，以便：（一）討論AEO計畫在整個歐盟的實際實施；（二）商定應採取的適當措施，以克服困難並確保連貫實施；（三）討論AEO計畫的變更；（四）AEO指引的編制和其他操作工具的修正案；（五）獲得有關MRA計畫的各方面指導；以及（六）分享對AEO計畫發展的看法。

ECA觀察到，執委會實際上非常積極地參與世界海關組織有關歐盟和全球AEO計畫的活動。並積極推動有關AEO計畫的全面討論，就如何制定和改進這些計畫提供意見。執委會也會邀請其他利益相關方（如貿易聯絡小組）提交改進歐盟AEO方案的建議。

（八）小結

歐盟AEO計畫目的在促進合法貿易，強化供應鍊安全，以確保歐盟的財務利益。然而，其實際監督實行時，ECA發現有存在「海關法規範及其指引未明確定義申請授權AEO資格的標準」、「缺乏充分衡量AEO計畫實施績效的規定」、「未有系統性的監督MRA的方式」、「歐盟成員國較少直接承認外國的AEO身份」、「歐盟成員國未給予所有貿易商因AEO身份得享有的全部福利」、「執委會未充分監督成員國是否給予AEO因其身份所得的相關福利」、「歐盟成員國在監督管理AEO授權程序有所不足之處及不一致」等缺陷。

四、ECA的審查建議

首先，在完善監理框架方面，ECA建議執委會應：（一）詳述認定AEO授權標準中「嚴重」及「屢次」違反規定的概念；（二）強制要求接受諮詢的成員國海關作出答覆，其如何根據AEO計畫的實定法規範來實行AEO計畫；（三）解釋其在AEO指引中，如何選定控制何種AEO貨物來優先處理。以此等方式來改善上開「海關法規範及其指引未明確定義申請授權AEO資格的標準」缺失中，成員國對授權標準解讀不同、未強制成員國向其他成員國答覆及磋商相關AEO授權程序、AEO指引缺乏關於在選擇AEO貨物進行控制時如何實施優先處理等問題。

其次，在改善績效衡量框架方面，ECA建議執委會與成員國一同協商出，如何改善衡量歐盟AEO計畫績效的共同框架。以此等方式來改善「缺乏充分衡量AEO計畫實施績效的規定」、解決當前報告制度基於成員國自願提供、難以核實實際績效困境。

最後，在改進AEO計畫的管理方面，歐盟執委會應定期監督AEO計畫在UCC立法規範下和在MRA的內容中，為正確地適用。特別是：（一）定期監督成員國向所有AEO授予應有福利；（二）監督成員國協調其對在其他成員國受有常設機構的AEO貿易商的監管行為；（三）監督成員國始終使用AEO系統來登記所有AEO授權管理的行為。以此等方式解決「未有系統性的監督MRA的方式」、「成員國未充分給予貿易商AEO福利」、「成員國對AEO授權監督管理的程序有所不足之處及不一致」的缺失。

參考文獻