China’s regulators and FMC keeps spotlight on ocean freight rates
韋鳳華、徐劍華
【關鍵字】海洋運價、貨櫃承運商、監管機構
【keywords】ocean freight rates; container carriers; regulators
創紀錄的跨太平洋即期運價和貨櫃設備短缺已經引起了政府監管機構的密切關注，例如中國大陸交通運輸部對班輪代表已經提出了質疑。在那次約談之後，人們開始擔心，承運商是否有能力在避免未來政府的強烈反對的同時，實施一般價格上漲（GRIs）和「空白航班」。
中國大陸要求承運商限制跨太平洋航線的漲價
監管機構會給承運商的運力管理帶來麻煩嗎？
在油輪和乾散貨航運中，運價就是運價。市場怎麼說就怎麼說。它可以低於零（虧本買賣），也可以一天收入幾十萬美元。任何政府都不能干預。但是貨櫃運輸絕對不是這樣的。
勞氏日報（Lloyd’s List）顯示，9月初，交通運輸部通知14家涉及跨太平洋貿易的貨櫃航運公司，其中包括三大航運聯盟的所有成員，參加了在上海舉行的「磋商」，旨在控制不斷飆升的跨太平洋運價，「穩定國際貨櫃航運市場」。 來自國家發改委（NDRC）和國家市場監管局的官員也參加了討論。Sea-Intelligence預計，美國和歐盟將進行更多監管干預。
承運商被問及，他們採取了哪些措施來「遏制中美航線的過快漲價」，是否將油價下跌和港口費用降低帶來的成本節省讓貨主分享。
為了穩定國際貨櫃航運市場，交通部就航運公司的業務經營進行了一系列詢問。這些因素包括冠狀病毒背景下的影響、7月至10月的空白航班以及中美貿易的即期運價定價機制。
商務部特別詢問了航運公司採取了哪些措施來遏制中美航線的超高速漲價，並將油價下跌和港口費用降低帶來的成本節約讓渡給航運公司。
市場傳言稱，當局已要求各承運商停止定於9月15日進行的全面提價，並將原計劃中的空白航班恢復服務。不過，一位出席會議的航運高管表示，在討論期間沒有提出這樣的明確要求，並補充稱，政府官員沒有直接干預市場。
據另一家參與會議的承運商駐中國大陸的高管說，他的公司關於交通部諮詢的備忘錄中也沒有提到同樣的要求。「它主要是關於提高上交所運價的檔案系統，部署能力和服務時間表。」他說。
2009年，中國大陸建立了全國性的國際航運公司運價登記制度，並指定上海航運交易所幫助接收和監督備案。
不過，據說控制著全球第三大貨櫃航運船隊的中遠海運已撤回了對至少兩艘中美西海岸航線的下一次漲價，並放棄了原定10月份的空白航班。
另一位高管表示，國有企業中遠集團可能已經從中國大陸政府那裡得到了牽頭採取這些行動的暗示，並期望外國同行也會效仿。他說，他還不確定他的公司會作何反應。
在過去幾個月裡，由於採取大規模的空白航班舉措，由跨太平洋航線運價牽頭，從中國大陸出發的幾條國際貿易航線強勁復甦，運價飆升。主要承運商顯示了自從最新的行業整合浪潮以來更嚴格的紀律約束能力。
儘管此前曾警告過冠狀病毒引發的經濟衰退，但其中大多數公司在今年第二季報告了令人滿意的利潤，並且在第三季有望實現更高的利潤。
他們認為，價格上漲主要是由大型消費國的貨運需求強勁反彈推動的，而船舶運力已經有所提高，以應對令人驚訝的看漲夏季旺季。但這似乎不足以平息託運人的抱怨和監管機構對航運公司可能違反競爭規則的擔憂。
Sea-Intelligence在一份報告中表示：「貨主面臨價格上漲的同時，他們的供應鏈也面臨嚴重的中斷。其原因最初是因為空白航班，現在是因為滿載的貨運。」
這家諮詢公司認為：「鑒於目前市場緊縮的程度和貨櫃班輪航運業的歷史，此類監管干預是不可避免的。在這種情況下，我們也不會感到驚訝，尤其是歐盟競爭當局和美國聯邦海事委員會在未來幾個月也會參與進來。」
8月，中國大陸交通運輸部就一些航線的「費率波動」問題接觸了六家主要貨櫃運輸公司，其中包括中美航線的承運商。
一位接近交通運輸部的中國航運分析師表示，最新的「約談」主要是由各航運聯盟月初決定再次削減10月的運力引發的。
從10月1日開始的中國大陸黃金周，傳統上意味著東西向航線的繁忙季節結束。
不過，這位分析師說，中國大陸政府官員在與公司管理層討論時給出的建議，通常是溫和的，被認為沒有書面命令那麼強制性。
他說：「中國大陸政府沒有強迫承運商釋放運力的先例。但顯然，他們會感受到來自監管機構的壓力。下一步將取決於中遠海運的做法以及其他航運公司是否會效仿。」
Sea-Intelligence的首席執行長艾倫•墨菲表示：「在上海舉行的這次會議出乎所有人的意料。很多人的週末計畫都被取消了。沒有人已經準備好了。我認為承運商正在考慮如何最好地解決這個問題。承運商不會盲目無視中國大陸當局。你不能那樣做。」
運價仍然居高不下
波羅的海每日運價指數（Freightos Baltic Daily Index）顯示，9月中旬亞洲至美國西海岸航線的運價為3,727美元/ FEU，與前一周基本持平。
德魯里（Drewry）9月中旬公佈的每週評估報告估計，從上海到洛杉磯的運價為3922美元/FEU。
OceanAudit的創始人史蒂夫•費雷拉說，包括保費或保底費在內的運輸成本要高得多。西海岸4,000美元/FEU門市價，實際可以高達5,500美元/FEU。這包括了4000美元之外的額外費用，正符合BCOs（受益貨主）的預算。」
BIMCO航運協會的分析師彼得•桑德剛剛發佈了一份亞洲至西海岸即期運價和合約運價的比較報告。
利用Xenata的資料，他發現即期運價與長期合約平均運價之間1,521美元/ FEU的價差已躍升至創紀錄的2,500美元/ FEU。
桑德說：「在跨太平洋貿易航線上，即期運價和長期合約運價之間的差距從未如此之大。現在，比以往任何時候都更屬於承運商的市場。未來幾周在合約談判和更新時可能會看到更高的長期運價。」
來自中國大陸政府的壓力會導致班輪公司將GRI降下來嗎？承運商會恢復與中國大陸黃金周相關的空白航班嗎？
費雷拉說：「臺灣長榮海運撤回了GRI。至於中遠海運，雖然他們沒有撤回在美國公佈的GRI運價本，但是他們的幾乎所有貨物是根據服務合約確定運價的。如果他們認為合適的話，他們能夠均勻排除任何GRI的服務合約。」
據費恩利研究所（Fearnleys）的分析小組說：「在中國大陸的會議包括了關於大流行、空白航班和中美航線定價機制的詢問。一些人還說，當局已經要求承運商在9月15日暫停GRIs計畫，使黃金周空白航班複航，但據一位參加會議的高管說，沒有提出這樣明確的要求。」
中國大陸的黃金周假期是10月1～7日。就像他們每年做的那樣，承運商減少運力以配合假日受損的出口。
海洋情報（Sea-Intelligence）分析了黃金周前後四周的亞美航線和亞歐航線的空白航班。調查發現，承運商今年取消的駛往歐洲的航班比往年多。相比之下，承運商今年取消的跨太平洋航線的比例與2014～2019年的平均水準大致相同。今年取消的比去年少。
SeaIntelligence諮詢公司首席執行長拉爾斯·詹森評論道：「這是基於承運商與中國大陸監管部門討論可能產生的任何潛在影響之前對空白航班的展望。如果這次會議導致空白航班數量的減少，同比運力的提升（尤其是在跨太平洋地區）將是非常重要的。」
到目前為止，承運商只對黃金周空白航班做出了有限的調整。中國遠洋海運旗下的東方海外（OOCL）恢復了此前被取消的6次航班。
重要的問題是監管干預，或者僅僅是干預的威脅，將如何改變未來承運商的運力管理行為。
費恩利說：「如果中國大陸開始干預貨櫃貨物的定價機制，顯然對班輪運輸業不利。」
這不僅僅是中國大陸的監管機構。美國聯邦海事委員會（FMC）警告說：「如果有任何跡象表明承運人的行為可能違反航運法，如果有必要，FMC會去聯邦法院尋求禁令禁止進一步操作不一致的聯盟的協議。」
Freightos首席行銷長Eytan Buchman表示：「對干預措施的考慮表明，過去幾個月的情況有多麼極端。無論監管部門討論的結果如何，干預的威脅都可能對那些正在明智地使用運力控制的承運商發出警告。」
在第二季，由於冠狀病毒減少了進口，承運商取消了航行，從而獲得了巨額利潤。承運商最終削減了太多的運力，但他們聲稱這是無意的。
承運商在第三季恢復了所有跨太平洋運力，並增加了更多運力，儘管還不足以滿足美國進口商的需求。
但失業對消費者需求的壓力可能會在未來幾個月再次降低貨運需求。分析師警告稱，在美國商務部公佈8月份零售銷售資料後，麻煩正在醞釀之中。資料顯示，增長勢頭有所放緩。這可能會導致未來出現更多的戰術性空白航次。
海洋情報機構的墨菲說：「今年出現了兩種前所未有的情況。一種是冠狀病毒。另一個原因是，承運商設法保持了較高的費率。我們曾假設運價會暴跌，因為過去每次都會發生這種情況。如果說有三件事是可以肯定的，那就是死亡、稅收和運輸公司會在運輸量開始下降時使市場崩潰。他們沒有這麼做有兩個原因。第一，行業整合導致參與競爭的承運商較少。第二，在技術上，現在你可以提前一周通知取消航班，這在十年前甚至五年前都是不可行的。」
墨菲說：「我就是不相信承運商能停止執行空白航班計畫。我認為，如果中國大陸要對空白航班制定一些非常嚴格的規定，承運商將需要找到一種方式來正式滿足要求，但實際上不需要。遵守規則只是字面上的意思，但不一定是意圖。我就是這麼想的。因為你說要拿走過去10年裡唯一對承運商有效的東西。」
FMC始終關注海洋貨運代理商
美國聯邦海事委員會在大流行期間緊密跟蹤貨櫃航運業的競爭情況。
冠狀病毒大流行可能擾亂了今年大部分時間的國際供應鏈，但美國聯邦海事委員會（FMC）的一名高級官員說，該機構一直保持警惕，確保美國海運貨櫃貿易內部的競爭。
FMC主席邁克爾·庫利在美國國家海關代理和運輸代理協會（NCBFAA）政府事務會議上對線上與會者說：「我很高興地說，由於事先的計畫和準備，委員會在這些困難時期一直保持完全開放和運作。FMC為雇員提供最大的靈活性，讓他們可以遠端工作，但FMC的每個局和辦公室都可以透過電子郵件或電話聯絡。」
庫利向NCBFAA的遠洋貨運代理和併櫃商保證，FMC沒有減少其對涉及遠洋貨櫃運輸的監管和競爭問題的關注。
他說：「FMC致力於履行其為美國經濟發揮的法定和建設性作用，確保國際供應鏈中的競爭和誠信。」
在2019冠狀病毒感染之前，貨運代理商和併櫃商面臨的一個關鍵問題是，海運承運人和海運碼頭經營商徵收滯期費和滯留費的原因其實不是供應鏈中斷造成的。
滯期費（demurrage）是指進口貨櫃停放在貨櫃碼頭的時間，承運人負責代表海運碼頭收取罰款。滯留（detention）指託運人在海運碼頭外長時間持有貨櫃。
多年來，託運人一直向FMC抱怨，每當貨櫃設備在免費期間由於他們無法控制的原因而無法退運或提貨時，就徵收這些費用，這是不公平的。據報導，每個貨櫃的日收費從150美元到350美元不等。
在FMC於2019年9月6日一致通過委員麗蓓嘉·戴伊的貨櫃可用性建議後，FMC於去年秋天啟動了貨櫃可用性規則制定程式。這項提議收到了100多條評論，大部分都是正面的。
今年4月，FMC就如何評估海運公司和海運碼頭承運商的滯期費和滯留措施是否合理制定了新的指導意見。
庫利告訴NCBFAA：「在這一點上，委員會正在密切關注海運承運人、港口、仲介機構和卡車司機的行為，以確定這一解釋性規則是否在激勵貨物流動和促進貨運流動性方面具有預期效果。」
庫利認為，解釋性規則已經對徵收滯期費和拘留費產生了積極影響。
庫利說：「我們有一些事實證據可以說明，當面對新規則作為一個防禦滯留和滯期的指控，包括減少甚至取消指控。在某些事實的情況下，通過CADRS（消費者事務和爭端解決服務）投訴解決過程，使海上碼頭和船舶承運商脫罪。如果你有解釋規則發揮作用的例子，我們會很高興聽到。如果你有承運人或碼頭不遵守解釋規則的例子，我們也需要聽到。」
執法改革和優先事項
2019年12月，FMC修訂了其授權給執法局的許可權，並修訂了發起和解決執法行動的程式。
庫利說：「對NCBFAA成員來說，這個看似溫和的變化比你想像的更重要。」
他說，這一變化加強了委員會對機構執法行動的監督。新程式要求委員們投票通過FMC的執法局發起的妥協談判，然後必須通過執法局批准任何妥協協定，該協定才能成為最終協定。
庫利說：「整體來說，FMC的新執法程式是仿照美國證券交易委員會（SEC）沿用了幾十年的程式。我相信，這些改變最終將為歐盟委員會及其利益相關者帶來更好的結果。」
FMC還加強了對從事不法行為的貨運代理商和集運商的執法，例如那些沒有所需許可證或保證金的經營實體，以及那些提供虛假申報危險貨物的海運承運人。
庫利希望FMC重新審視和完善「共同裝載」的關稅申報要求，並將其作為該機構監管改革倡議的一部分。
庫利說：「委員會與海關和邊境保護局（CBP）等聯邦的其他機構之間，甚至在委員會內部，對共同負擔的定義存在分歧，這在利益相關者之間造成了混淆。」他說，他已經就共同負擔的問題與NCBFAA談過了。
FMC上一次考慮其共同裝載要求是在2004年，並在沒有採取進一步行動的情況下中止了該事項。
庫利說：「當務之急是讓委員會重新考慮併櫃規則下的競爭不斷演變。以及貨櫃航運業和委員會規定的變化在過去的16年裡的變化。FMC的常務董事已經成立了一個跨部門的工作小組，專門研究共同承擔監管的變化。在現階段，我無法預測這個‘必須要做的’項目的最終結果，但我懷著極大的興趣期待它的完成，並會與我在委員會的同事就共同負重規則的議題進行坦誠的討論。」
其他執行政策審查包括委員會對未授權訪問服務合約的反應。
庫利表示，FMC正在調查NCBFAA的擔憂，即一些海運公司在其標準提單中加入了一項條款，將貨運代理商、併櫃商和報關行置於負責支付運價和相關附屬費用的「託運人」之間。
FMC瞭解到最近貨運代理商和併櫃商對運力和費率的擔憂，因為在新冠肺炎大流行期間，海運公司在其港口時刻表中使用空白航班，以保護其船舶運營成本，防止貨櫃數量不穩定。
根據《航運法》，海運貨櫃承運人可以使用空白航班來減少運力，以應對低需求。然而，FMC有義務根據該法案第6（g）條確保運力的減少不是不合理的，也不會造成託運人運輸成本的不合理增加。
FMC通常要求聯盟在實施空白航班之前以及在任何此類變更商定後15天內發出通知。如果聯盟不能及時提交檔，可以向FMC申請免責。
庫利說，FMC對聯盟的空白航班公告進行了最高級別的審查。
他說：「如果FMC發現任何跡象表明承運商的行為可能違反第6（g）條，我們將立即尋求直接與承運商解決這些擔憂，如果有必要，FMC將向聯邦法院申請禁制令，禁止聯盟協議的進一步實施。」
庫利希望，隨著全球大流行病限制的逐漸取消，以及美國航運公司尋求補充減少的庫存，海運公司的空白航班數量將會減少。他說，FMC已經收到來自海運公司的通知，要求恢復跨太平洋和跨大西洋的航行。隨著新冠肺炎大流行病的逐步緩解和常態化，預期空白航班和運價上漲問題也將隨之得到緩解。
參考文獻：
- Greg Miller: Red-hot ocean rates could spark government intervention, American Shipper September 17, 2020
- Cichen Shen: Carriers summoned by China to curb transpacific mark-ups, Lloyd’s List 13 Sep 2020
- Chris Gillis: FMC keeps spotlight on ocean forwarder, consolidator concerns, American Shipper September 14, 2020
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