Regulators mull intervention to promote US merchant marine
王夢奇、蘇麒雲
【關鍵字】監管機構、美國商船海運業、貨櫃航運公司
【keywords】regulators; US merchant marine; container lines
美國聯邦海事委員會（Federal Maritime Commission，FMC）要求國會增加預算，以説明執行《航運法》（Shipping Act）中有關滯留費和滯期費的規定。該機構正在加強對貨櫃航運公司的監管。提高對貨櫃航運公司的「執法能力」。與此同時，FMC主席敦促航運公司改善他們的公共關係。此外，美國監管機構正在考慮干預美國西海岸的貨輪擁擠。回顧美國海事局成立、改組、發展的歷史，有助於瞭解美國聯邦政府一直致力於促進美國商船海運業。
美國聯邦海事委員會希望提高對貨櫃航運公司的「執法能力」
FMC要求國會增加預算，以説明執行《航運法》中有關滯留費和滯期費的規定，該機構正在加強對貨櫃航運公司的監管。
7月21日，FMC主席丹尼爾·馬菲在眾議院交通和基礎設施委員會前就其機構的2022財年預算作證時表示，FMC尋求3,080萬美元（比2021財年的授權多出100萬美元）以增加該機構執法局和消費者事務及爭議解決服務辦公室的資源，説明執行滯期費和滯留費的規定。這筆錢還將為一個新的出口宣導者職位提供資金，該職位專門負責幫助出口貨主運輸貨物。
馬菲在作證時說：「我擔心，當大型航運公司做了違反《航運法》的事情時，我們需要更多的執法能力來真正對付它們。這就是為什麼我一直如此強調執法、審計以及對這些營運商越來越多的審查。」
此次聽證會是在馬菲宣佈FMC開始對美國市場占有率最大的九家航運公司的滯期費和滯留行為進行審計的一天後舉行的。
馬菲說：「我們沒有權力追究運價，但我們有權追究不合理的附加費用。我們相信託運人正被收取不合理的費用，比如滯留費，即使託運人沒有辦法做任何事情。這就是我們真正想要達到的目標。」
加利福尼亞州共和黨眾議員薩魯德·卡貝傑爾質問馬菲，為什麼該機構在2020年徵收的罰款總額僅為103美元，而2019年和2018年分別為66萬美元和110萬美元。卡貝傑爾說：「委員會一定是在怠忽職守，有人沒有幹活。今年出現了前所未有的不當行為指控，你如何解釋這種下降趨勢？」
馬菲回答說：「大流行病減緩了等待審判的案件的數量。就像承運人得到了支持，這些病例也一樣。2020年之前的大部分罰款都不是針對航運公司或大型碼頭，而是與服務問題無關的技術違規。這些數位需要改善，但我也在盡力解決其他問題，我相信其他委員也在做同樣的事情。」
馬菲證實，FMC加強對貨櫃航運公司的監管，是因為進口需求激增，將貨運價格推至創紀錄高位。
馬菲說：「美國在2021年前5個月進口的貨櫃比以往任何一年的同期數量都多。7月從上海到洛杉磯的貨櫃即期運價接近1萬美元，而2019年7月疫情前的運價為2,000美元。運價只是故事的一部分。船上沒有足夠的艙位容納所有需要艙位的貨主，所以一些人不得不等待未來的航次。貨船上的貨物可能要推遲幾天或幾周才能到達目的地。此外，令人沮喪地，出口商發現自己不得不面對這樣一個事實，即承運商為了掙更多的運費，往往急著把空貨櫃運回亞洲去裝價值更高的貨，而不是在美國花費時間去裝低運價的回程貨。」
美國聯邦海事委員會主席敦促航運公司改善他們的公共關係
丹尼爾•馬菲告訴貨櫃航運公司的負責人，在運價和利潤都創歷史新高的時候，不要徵收不合理的附加費，要「戴上常規的上限」。
馬菲在勞氏日報（Lloyd’s List）的每週Podcast中說，託運人不應期望回到前幾年的最低運價水準，增加貨櫃運力只能部分解決緊張的供應鏈問題。
為美國服務的遠洋運輸公司需要更好地解釋貨櫃航運的經濟效益，以及行業在支持商業方面的重要作用。在運價呈螺旋式上升、利潤豐厚之際，他們在徵收附加費時應該三思。
這是FMC主席丹尼爾·馬菲發出的資訊。他說，航運公司應該在華盛頓和更廣泛的公眾中提高知名度，以避免負面報導，糾正各種誤解。
馬菲表示，貨櫃航運公司未能抓住一個獨特的機會，展示它們是如何在封鎖和其他與疫情有關的限制措施期間保持全球貿易流動的。
相反，人們的注意力大多集中在不斷飆升的海運價格、港口壅塞、貨櫃設備短缺和空櫃重新定位成本上。這些問題正衝擊著美國出口商，海運公司被普遍視為供應鏈中斷的主要罪魁禍首。
馬菲說：「如果有機會告訴批評者航運業所面臨的挑戰，航運公司就要抓住這個機會。在美國，他們在很多方面都是自己最大的敵人。大多數都沒有政府的人，或者公關代表。他們盡可能地避開主流媒體。他們並不出名。這對他們來說是一個巨大的挑戰。此外，當他們在即期市場獲得創紀錄的高運價並賺取巨額利潤時，他們還會收取額外費用。這對很多貨主來說毫無意義。從公關的角度來看，這些行為沒有任何好處。這讓整個行業看起來很糟糕。」
作為美國聯邦海事委員會（FMC）五名委員之一，他以個人身份在勞氏日報每週Podcast上發表談話，建議各公司「站出來」回應批評。
馬菲說：「我不是說首席執行長們應該到美國做一次媒體之旅。但是，當涉及到已經徵收的一些額外費用時，行業領袖們要按常理出牌。」
在貨主的強烈抗議下，FMC要求各大航運公司解釋與壅塞相關的收費，許多貨主的商業模式都是圍繞低運輸成本建立的。根據監管要求，這些額外費用的清單大部分已經提交給了FMC。
馬菲說：「儘管航運公司可能會嚴格遵守法律條文，但是他們並沒有遵循法律的精神。」
航運公司沒有做出足夠的努力，既沒有與客戶打交道，也沒有與政界人士打交道，也沒有展示貨櫃航運如何幫助促進了美國經濟中相當大一部分的發展。
然而，當他與首席執行長們交談時，馬菲發現他們通常都有很好的故事可講。
馬菲說：「我對他們說，把它發佈出去，讓人們知道。馬士基航運和中遠海運等一些航運公司的形象意識已經增強，公共關係能力也大大提升，但整體而言，貨櫃航運業仍需付出更多努力。但託運人也需要更好地瞭解市場動態，並意識到運價是由於貨運需求而不是任何形式的串謀推高到前所未有的高度。」
馬菲是一名註冊的民主黨人，在今年早些時候喬·拜登總統上任後，他被任命為FMC的主席，現在他發現自己和華盛頓的機構都在監管一個行業，這個行業正處於承運商和他們的客戶所見證的最不尋常的市場環境中。
儘管航運公司已經成為貨運利益集團和他們的政治代表猛烈抨擊的目標，而且海運改革法案已經提交到國會，但是馬菲警告貨主不要期望回到過去極低的運價水準。
許多中小企業本質上依靠的是異常廉價的運輸成本，現在發現他們的商業模式被徹底顛覆了。這還沒有考慮到脫碳的成本。
馬菲說：「幾十年來，航運價格一直過低。這反映出，在世界部分地區，國家補貼加劇了長期的運力過剩。但即使為了應對運量增長而建造更多船舶，其影響也將有限，因為從港口和碼頭到內陸運輸和倉儲等供應鏈的其餘部分都面臨著嚴重的運力短缺壓力，已經到了極限。」
由於這個原因，馬菲說，他不希望看到一個回歸到最底部的運價，但是，由於海洋成本仍然只占運輸總成本的一小部分，所以，即使在今天運價膨脹的水準。他也不認為更高的運輸成本最終會對零售價格產生重大影響。
幾十年來，貨櫃航運公司與託運人的關係一直不太好，而監管機構也往往對這個行業抱有深深的懷疑。這在很大程度上可以追溯到航運公司被允許透過會議系統（conference system）共同討論和制定運價的時候，公會系統在貨櫃航運出現之前就已經成為航運的支柱。
歐洲最終在2008年宣佈公會為非法，但在不存在價格串通的情況下，對聯盟給予了不受競爭規則約束的豁免權，使航運公司能夠組成船舶共用聯盟，並可以以其他方式進行合作。
但隨著貨櫃航運業的整合，為數不多的幾家全球承運商組成了橫跨數條深海貿易通道和司法管轄區的巨大聯盟，各方之間的不信任又重新浮出水面。
這一點在2017年就已經很明顯，當時美國司法部在舊金山貨櫃航運俱樂部（Box Club）的一次會議上向世界高層領導人發出了傳票。這個案子後來被撤銷了，但Box Club在存在了50年後關閉了。
世界航運理事會（WSC）是由航運公司設立的，是設在華盛頓，代表各國的航運行業的利益，而過去也曾有過發起宣傳活動的嘗試。但在大多數情況下，貨櫃航運更傾向於保持低調，行業老闆們傾向於避免過多的個人關注。
監管機構考慮干預美國西海岸的貨輪擁擠
FMC主席丹尼爾•馬菲說：「我能想到的解決這種情況的唯一辦法是，如果我們真的把所有利益相關者在一個房間裡並且坦誠地說，好吧，每個人都付出一點。只要你們都能付出一點，這個系統將運作地更好。」
FMC正在評估聖佩德羅灣洛杉磯港和長灘港的壅塞情況，此舉受到正面臨瓶頸的物流和供應鏈沿線主要利益相關者的歡迎。
美國政府正在調查聖佩德羅灣的洛杉磯和長灘港創紀錄的壅塞情況。隨著進口旺季的開始，在錨地停泊的船隻數量依然居高不下。
馬菲訪問了聖佩德羅灣地區，以「更全面地瞭解」和理解正在發生的事情的「複雜性」。這兩個南加州港口是美國最大的門戶港，去年處理的貨櫃數量約為1500萬TEU，是美國其他港口總輸送量的兩倍。
馬菲說：「我來這裡是要親眼看看港口、碼頭的壅塞情況，以及與之相關的供應鏈的所有因素，包括同鐵路負責人、卡車司機，以及與這些利益相關方會面。找到簡單的解決方案很容易，但當你花很多時間在這裡，你會見了足夠多的利益相關者，就沒有簡單的答案了。」
他說，壅塞是由於太多的貨櫃湧入這個系統，他稱這相當於試圖往管道裡灌進比設計容量更多的水。
勞氏日報情報部（Lloyd ‘s List Intelligence）的資料顯示，目前平均大約有50艘貨櫃船停泊在這兩個港口周圍的水域，積壓總量接近35.6萬TEU。其中包括15艘10,000 TEU及以上的貨櫃船。
加利福尼亞州海運交易所的報告稱，截至9月20日，還有73艘貨輪拋錨或漂浮在海上。由於消費者需求在假日季之前猛增，導致供應鏈中斷、運價上漲、港口、卡車運輸和物流能力不足，庫存不斷增加。
馬菲說：「由於一些原因，操作細節比你想像的更重要。就我們的正式權威而言，瞭解滯留費和滯期費是如何發生的非常重要，因為畢竟，我們的規定說，如果有人不能取走貨櫃，收取滯留費和滯期費是不合理的。碼頭可能會說：『當然，他們可以提一個貨櫃』，而卡車司機可能會說：『我們實際上去提貨櫃了，但無法，另一種可能是，我們試圖提貨櫃，但我們車上的空櫃無法卸載。』」
代表西海岸港口運輸公司的港口卡車運輸協會（HTA）首席執行長馬特•施拉普對馬菲訪問該地區表示歡迎。他說：「洛杉磯和長灘是美國的門戶，他來到這裡是件好事，因為你離火焰越近，就越能感受到熱度。我們協會已經解釋了空櫃限制和人流問題所面臨的挑戰。這些都是老問題，真的，現在有了放大鏡。所以，隨著聯邦政府更加積極地參與，我們希望看到行動。」
協助農產品出口商應對海洋運輸挑戰的農業運輸聯盟（AgTC）執行董事彼得·弗利德曼表示，政府的干預還處於早期階段，但全天候開放海運碼頭的決定已經產生了立竿見影的效果。
弗利德曼說：「目前有一項倡議正在進行中，目的是讓一些大倉庫營運他們的裝貨碼頭。更長的工作時間，即使不是24/7，只要一天多幾個小時，都會非常有幫助。一些倉庫現在說：『好吧，如果我們可以預測，碼頭的閘口將延長開放時間，那麼我們就會在倉庫的裝貨碼頭進行操作。』一些卡車司機說：『好吧，如果我們知道會有更長時間，我們可以在晚上10點進入碼頭，而不是下午3點。』所以，在我看來，事情開始發生了。儘管這不是一個瞬息萬變的行業。」
航運經典：美國海事局一貫奉行的職責是促進美國商船海運業
根據美國交通部（USDOT）的網站，海事局（MARAD）「促進發展和維護一支充足、平衡的美國商船隊，足以承載美國國內的水上貿易和很大一部分的水上對外貿易，在戰爭或國家緊急情況下，能夠作為海軍和軍事輔助部隊服役。」
此外，MARAD還負責確保美國擁有「足夠的造船和維修服務、高效的港口、有效的水陸聯運系統，並在國家緊急情況下儲備航運能力。」
機構的歷史
海事局的起源可以追溯到1916年的《航運法案》（Shipping Act of 1916），該法案成立了美國航運委員會（U.S. Shipping Board）。航運委員會是第一個負責管理美國商業航運和促進美國商船的聯邦機構。
第一次世界大戰開始於1914年8月，隨著時間的推移，戰爭對航運造成了重大破壞。這種混亂是國會通過1916年法案的一個關鍵原因。國會成立了航運委員會，目的是鼓勵、發展和建立海軍輔助部隊、海軍預備役部隊和商船隊，以滿足美國與領土、屬地和外國貿易的需要；監管從事美國海外和州際貿易的水上運輸公司。
第一次世界大戰開始後，美國成為中立國近三年。然而，它的船隻和公民是脆弱的。1915年1月28日，運送小麥到英國的美國商船威廉·P·弗萊被一艘德國巡洋艦擊沉。1915年5月，一艘德國潛艇擊沉了英國遠洋客輪盧西塔尼亞號後，緊張局勢加劇。在近1200名遇難乘客中，有128名美國人。
1917年4月6日美國對德宣戰後，隨著航運損失的增加，航運委員會滿足和平時期航運要求的角色發生了變化。
造船
根據《航運法》的授權，航運委員會成立了緊急艦隊公司（EFC）。EFC開始了一項大型船舶和船廠建造計畫。它代表航運局收購、管理和經營船舶。第一次世界大戰在1918年11月結束，在建造計畫達到滿負荷之前。然而，造船一直持續到1921年。到那時，已經建造了近2300艘新船。
不幸的是，大規模的造船計畫導致了戰後船舶過剩，導致了行業的長期蕭條。國會隨後通過了1920年的《商船法》，試圖穩定這個行業。1928年，EFC更名為商船隊公司。隨後，商船隊公司和美國海運局於1930年合併為美國商務部下屬的美國海運局（US Shipping Board Bureau）。
《商船法》
1936年，國會通過了《商船法》（Merchant Marine Act），成立了美國海事委員會。委員會接管了船務局的職責、職能和財產。儘管這項立法在85年前就通過了，但它仍然管理著許多支持美國海運業的專案。
佛蘭克林·羅斯福總統任命老約瑟夫·P·甘迺迪為委員會第一任主席。與前幾屆海事委員會一樣，美國海事委員會負責推進和維持一支強大的商船隊，以支持美國的商業和國防。委員會的職責包括管理海洋商業，監督貨運和碼頭設施，管理私人商船的建造和營運補貼資金。
此外，《商船法》授權該委員會「在10年內設計和建造500艘現代商船」。第二次世界大戰開始時，建造計畫正在進行中。正如1917年的戰爭改變了航運委員會的職責一樣，委員會在和平時期的職責發生了重大變化。
戰時航運管理
在日本襲擊珍珠港之後，美國於1941年12月8日加入第二次世界大戰。在將國家和政府轉變為戰時狀態的眾多行動中，羅斯福總統建立了戰時航運管理局（WSA）。第9054號行政命令將海事委員會分為兩部分：負責設計和建造船舶的海事委員會和負責收購和操作船舶的海事管理局。這兩個機構進行了合作，部分原因是海軍上將埃默里·S·蘭德同時擔任海事委員會主席和世界海洋安全局局長。
從1942年到1946年，海事委員會和WSA管理著「有史以來最偉大的工業造船和船舶營運努力」，建造了近6,000艘商船和海軍輔助艦隻。此外，WSA同時管理數千艘船舶的營運、維修和維護。戰爭勝利後，WSA被消滅了；其職能於1946年移交給海事委員會。在和平時期，政府不再需要那麼多的商船。根據《商船銷售法》，數千艘船隻被出售或處置。然而，一些船隻被保留下來，組成了一個後備艦隊，被稱為國防後備艦隊。
政府重組
根據1950年杜魯門政府制定的重組計畫，國會取消了美國海事委員會。它的職能由新的海事局和聯邦海事委員會（FMB）分開。這兩個機構都隸屬於美國商務部。作為重組的一部分，海事委員會的補貼和海運監管職能移交給FMB。此外，委員會的促進和政府擁有的航運利益是海事局（MARAD）的責任。
另一次政府重組發生在1961年。FMB更名為聯邦海事委員會。作為改組的一部分，津貼的職能轉回給MARAD，成為海事津貼委員會，該委員會獨立地向MARAD署長報告。這些改革至今已有60年歷史，仍然是MARAD目前組織結構的一部分。
轉移到USDOT
最後，MARAD於1981年被移交給美國交通部（USDOT），完成了所有聯邦運輸專案合併為一個內閣級部門的工作。
在美國運輸部的領導下，MARAD仍然負責促進強大商船隊的發展和維護。其功能既為了國防，也為了進一步發展其國內外商業。作為其職責的一部分，MARAD管理美國商船學院（位於紐約Kings Point）。MARAD還為美國六所州立海事學院提供並維持訓練船和資金。
此外，MARAD繼續經營一支由政府所擁有的貨船組成的船隊，以支援國家安全需要。美國預備役部隊（RRF）的灰色艦艇戰略性地部署在美國港口。這些船很容易通過它們獨特的紅白藍疊帶辨認出來。這些船隻由商業公司管理。如有需要，RRF船隻可用於支持美國軍事力量在海外和國家緊急情況下的部署。
參考文獻：
- John Gallagher: Regulator wants more ‘enforcement capacity’ against container lines, American Shipper July 21, 2021
- Janet Porter: FMC chairman urges ocean carriers to improve their public relations, Lloyd’s List 24 Sep 2021
- Eric Watkins: Regulator mulls intervention in US west coast boxship congestion, Lloyd’s List 29 Sep 2021
- Scott Mall: FreightWaves Classics: Maritime Administration promotes US merchant marine, American Shipper September 27, 2021
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