中期評估的分析部分（下）及結論
Siang
肆、中期評估的分析部分
二、UCC其干預措施的成效及原因分析
（三）以「相關性」（relevance）為評估標準來加以觀察
中期評估檢視了《歐盟海關法典》（UCC）整體方案是否仍符合主要利害關係人不斷變化的需求，以及這些需求在多大程度上仍反映在UCC的一般與具體目標中。根據公開諮詢結果，受訪者對歐盟關務規範與程序最重要的需求包括：①更統一的關務規範；②更清晰且更具可預測性的關務規範與程序；③更簡化的關務程序；以及④更好的資訊交流。超過半數受訪者也認為更快速的關務程序及更好地適應新發展與環境同樣非常重要。值得注意的是，公開諮詢中絕大多數受訪者約有73%為企業或商業協會。其他類別受訪者包括公民、非政府組織及公共機關，其需求與企業受訪者非常相似，但也包含其他優先事項，如更有效的打擊走私與詐欺工具，以及增加海關資源。諮詢活動並未明顯顯示存在任何顯著需求超出UCC目標範圍之外。
在中期評估的超過半數受訪者認為，所有列出的需求在當時比在2013年UCC通過時更為重要，特別是歐盟範圍內「關務規範與程序的統一性」、「作業流程快速化」，以及「程序的簡化」，這些面向的重要性是隨時間推移而變得更加重要。受訪者也強調了海關行政部門與國際供應鏈業者之間有效資訊交流的重要性日益提升。幾乎沒有受訪者認為過去8年中任何需求變得不那麼重要。
綜合UCC效能評估的結果發現、公開諮詢中受訪者表達的需求，並經所有利害關係人在針對性諮詢中確認，可知這些需求大致對應於UCC設計的目標，包括：法律規範的一致性、明確性與簡化，以及藉由數位化以加快流程。特別值得一提的是，那些能夠有效回應上述需求並達成部分UCC目標的創新措施，也正是當時UCC實質進展的體現。這些進展尤其涉及「關務決定程序的改善與一致化」、「擔保及部分特殊程序的簡化與整合」，也涵蓋集中化資訊技術系統的建置，以落實「原產地」、「完稅價格估價」和「海關稅則預先分類資訊」等規定。
對海關行政部門而言，除了上述需求與優先事項外，還有一項額外需求是具備處理日益增長的報關與通關程序的能力。這主要源於長期貿易量增長趨勢、英國脫歐以及近期對小額貨物的變化，因為現在大量來自第三國的電子商務貨物抵達歐盟時需提交報關資料，而這在舊法律規範下曾被豁免。這種申報量的增加及海關在「禁止與限制措施」方面日益增長的責任，強化了對高效電子關務程序與系統的需求。海關行政部門另一項未被滿足的需求是應對歐盟政策「密集」增加的能力，即在實施複雜的UCC法律規範與資訊技術框架的同時，還需應對一系列其他重大發展，無論是可預見的如加值稅電子商務包裹法案，還是無法預測的如英國脫歐、COVID-19疫情等情形。
對於國際供應鏈業者而言，未被滿足的需求源自複雜的資訊技術開發，包括向新或更新資訊系統的過渡，以及2016年至2020年間頻繁變更的規格與資料要求，這些變更造成了高昂且繁重的成本。這些變更是為確保在中央、國家及貿易層面所有領域及相關系統的複雜過渡能正確完成，並使框架與「世界關務組織」（WCO）資料模型保持一致所必須的。多個系統建置的延遲，以及目前歐盟內不同系統運作及適用資料要求的不均衡情況，在一定程度上解釋了為何大多數國際供應鏈業者認為統一性、簡易性、清晰性與速度，較UCC通過時更為重要。鑑於這些需求與優先事項，絕大多數海關行政部門與國際供應鏈業者的代表認為，UCC的一般與具體目標與其需求高度相關，且持續具備重要性。
UCC的一般目標，如保護歐盟及其成員國的財政利益，防止不公平及非法貿易，確保歐盟及其居民的安全與保障，以及環境保護，並在海關管控與促進合法貿易間維持適當平衡等，均被認為提供了適當的整體法律框架，且普遍認同UCC需促進這4項目標的實現並維持適當平衡。
至於具體目標，反映UCC法律與資訊技術框架所期望的主要改進，利害關係人也一致認為這3項具體目標過去及現在均高度相關，因其與最重要的需求密切相關。整體而言，海關行政部門及國際供應鏈業者普遍認為最重要的具體目標是促進完全無紙化的海關環境。這不僅要求具備能處理所有報關與作業的資訊技術系統，還需這些系統具備相互操作性，以實現歐盟範圍內關務主管機關與貿易商間的有效資訊交流。這樣的環境最終預期將促進更一致、更簡單且更快速的關務程序與作業流程，並支持所有4項一般目標。強化法律明確性與可預測性與需求更統一及更清晰的海關規則密切相關，而流程簡化與精簡亦直接呼應對更清晰、更簡單規則與程序的明顯需求。
三、歐盟在干預措施中所扮演的角色：以「歐盟附加價值」（EU added value）為評估標準
首先，歐盟在關務領域擁有「專屬權限」（exclusive competence），因為海關是內部市場正常運作的關鍵組成部分，使得任何在歐盟設立的企業均可在全歐盟範圍內進行貨物貿易與投資。得益於關稅同盟，來自歐盟以外的貨物通常在首次進入歐盟關稅領域時繳納關稅，之後貨物可在該關稅領域內自由流通，海關行政部門則統一監管與第三國的進出口，彷彿整個區域為一體。UCC規範了這些貨物流動所適用的共同規範，而成員國負責其實施；因此，為確保內部市場的良好運作，高度一致性是理想的。換句話說，既然關務方面是歐盟的專屬權限，作為規範關務程序的法規，UCC本質上是必要的。由於此類法規須由成員國實施，一套詳細的法律規範確保關務主管機關能夠統一行動並以相同方式執行法律規範。在此背景下，提供必要統一與一致性的適當法律框架本身即具「附加價值」（added value）。該中期評估的部分結果也證實了這一需求。在多數發現實施問題的領域中，無論是海關行政部門或國際供應鏈業者均要求在歐盟層級制定更清晰、統一且一致的法律規範。
有鑑於此，對UCC的歐盟附加價值分析應聚焦於歐盟與成員國在法律規範及資訊技術系統實施上的分工與責任劃分，以及此分工是否恰當或有改進空間。評估也涵蓋「關務財政計畫」（customs financial programme）中的聯合行動與培訓活動在促進正確落實UCC方面的角色。
其次，關於UCC效能的發現顯示，UCC確實釐清並統一了某些關務法規範，減少了一定的解釋空間，促進了這些法律規範在整個歐盟的一致且統一的適用。這點特別體現在以下幾個方面：特別是在①關務決定的統一規範、②取得「優質企業」（AEO）資格的更詳細條件、③暫時存放的具體規範，以及④新的擔保制度等方面，尤為明顯。根據利害關係人的反映，這種一致性的改善已產生依定的實質效果，例如，由於明確規定「海關稅則預先分類資訊」（BTI）的決定對海關行政部門與貿易商均具有約束力，並加上由「歐盟海關稅則預先分類資訊系統」（EBTI）的支援，減少了隨意瀏覽尋找BTI的行為。然而，從公開諮詢中，尤其是來自企業經營者的反映可見，法律規範仍未具充分統一性與解釋不一致的問題依然存在。UCC實施中持續缺乏一致性的原因主要有以下4個方面：
第一，「法律規範部分實施」（Partial implementation）：在多數情況下，法律規範不一致的原因源自於UCC條款實施進度不一。資料標準化法定要求是一個明顯例子：即《附錄B》內容的適用依賴於資訊技術系統的建置，而這些系統的技術規格及資料的法定要求近年來多次變更。因此，根據不同歐盟成員國其資訊技術系統的開發進度，在中期評估當時各成員國適用附錄B的範圍不一。2021年修訂通過的《附錄B》內容旨在解決這些問題，並為未來數年提供穩定制度框架。
第二，「有意保留可選擇性」（Intended optionality）：UCC中多項條款的性質上，屬於「授權性規定」，即該條款為「得」（may provision）適而非「應」（shall provision）適用，其允許海關行政部門選擇性採行特定行動；因此，不同關務主管機關在同一領域可能採取不同的處理方式。雖然這點遭多國的國際供應鏈業者強烈批評，因他們需應對多國的海關行政部門，但對於部分關務主管機關而言，其認為保持一定彈性以反映本國情況與優先事項也很重要。此外，由於少數歐盟成員國反對全面統一簡化措施，當時只能允許願意推動法律規範統一的成員國自行實施相關規定。
第三，「非預期的不明確性」（Unintended lack of clarity）：利害關係人指出UCC在某些領域的規定本身，欠缺提供必要的明確性。例如關於授予AEO資格時，須遵守稅務規定的條款，其解釋權最終曾須由歐洲法院裁定。在許多案例中，這類不確定性透過指導文件獲得澄清，利害關係人普遍認為這些指導文件非常有幫助。歐盟執委會定期諮詢海關行政部門與國際供應鏈業者，促使部分問題逐步解決，但鑑於法律體系龐大複雜，部分模糊仍存在，需持續解決。
第四，「各國海關實務的不一致性」（Non-uniformity of national customs practices）：此類不一致多與歐盟成員國長期享有高度裁量權的領域相關，而UCC未引入新條款或機制加以規範。例如AEO規範定義了取得資格的標準與條件，但未規範成員國如何持續核查合規性；海關風險管理方面，雖UCC要求統一管控水準，但風險管理框架的實施由國家層級決定；禁止與限制措施的執法，UCC提供法律依據，但未規定海關如何執行。
基於以上各種因素，可以說UCC並未實現關務程序的完全一致化。然而，有鑑於實務執行者認為在日常執行法規範時需要某種程度的彈性，UCC的立法目的旨在試圖尋求彈性與一致性之間的平衡。
再者，關於資訊技術系統的建置與實施，其「歐盟附加價值」的問題可從成員國在執行各項IT專案時所採取的策略加以檢視。根據外部研究中受訪的利害關係人，尤其是企業的普遍意見，為實現關務程序與作業流程的全面統一，應完全依賴共同的、集中化模式的「跨歐洲資訊技術系統」，避免分散式做法，主要原因在於其複雜性而被視為不理想。然而，由於可說UCC實施前成員國已投入大量資金建立國家海關系統以滿足自身需求，是以在開發新資訊技術系統時，開發起點並不總是允許採用完全集中化模式的做法。若全面採取集中化模式，其轉化或過渡成本過高，且共同解決方案無法像現有國家系統那般，能完全滿足所有國家的需求。
與法律條款的實施情況類似，在理論上採取全面集中化模式為最佳方案，但實務上難以實現，問題即在於如何有效且高效地實施分散式方案。
此外，關於歐盟執委會已建置完成的「跨歐洲中央系統」，包括「註冊出口商系統」（REX）、「關務決定系統」（CDS）和EBTI等，從外部研究報告的結論可以得出，這些系統已產生具體實質效益，明確指出在可集中發展的項目，這些系統具有顯著的附加價值，且歐盟執委會能夠提供符合需求且確保全面遵守UCC的系統。集中化模式的方法不僅能實現制度與流程的要求全面統一，且在開發與運營方面更具資源效率，因為一套中央系統取代了27套獨立的資訊技術解決方案，並由歐盟執委會集中維護。因此，與基於國家資訊技術系統的分散式方法相比，其「環境足跡」（environmental footprint）更低。而且集中化系統避免了成員國間資訊技術系統實施程度的差異，防止了歐盟內多樣的過渡措施，並為需連接單一系統的企業節省了成本，避免了開發27個介面以與各成員國資訊技術系統互動的負擔。
而且CDS是一個反映出「歐盟附加價值」及其侷限性的有趣案例研究：在該系統的最初版本因未完全符合相關授權及執行條款，而出現重大地問題，然而在2020年推出的第2版系統運作良好。惟CDS的效益在全面採用該集中化系統的成員國中表現更加顯著。相較之下，僅將CDS用於「多數成員國」（multi Member States）關務決定，且對「單一成員國」（single Member State）關務決定是使用該國貿易商入口網站的成員國，對貿易商的效益則較相對有限，因為他們需使用2套不同系統，因在大多數情況下的關務決定會使用本國系統，只有可能在對多個或全部成員國有效的關務決定，才會去使用CDS。
最後，中期評估認為應分析透過「關務計畫」（Customs Programme）所資助的共同行動和培訓活動在多大程度上、以及如何支持UCC的實施。《海關2020年計畫》（Customs 2020）是歐盟的一項合作計畫，使各國的關務主管機關能夠創建並交流資訊與專業知識。該計畫支持跨歐洲主要資訊系統的共同開發與運作，並通過將來自歐洲各國的官員聚集起來建立交流網路。海關2020年計畫的期間涵蓋2014年至2020年，預算為5.229億歐元。其繼任計畫《海關2027年計畫》（Customs 2027），預算為9.5億歐元，合作計畫的期間涵蓋2021年至2027年期間。
根據另一份獨立研究對《海關2020年計畫》的評估發現，該計畫用以支持歐盟法律，其中主要是針對UCC，其有效實施的主要工具是資訊技術能力建構行為。共同行動也有助於確保資訊技術系統的開發符合成員國需求，並與UCC的規範要求一致。在人才能力建構行為方面，則提供針對海關2020計畫下建置的所有主要UCC系統的課程訓練，確保利害關係人能夠獲得培訓資料教材，有效操作系統。
許多諮詢受訪的海關人員在UCC的評估中提及，該《海關2020年計畫》資助的共同行動非常重要且有用，其一方面有助於針對許多新UCC條款解釋與適用的挑戰進行討論，並有助於針對引發不確定性或模糊性的領域發展一些具有共識性的作法。其中獲得特別正面的經驗，包括以下項目：①支持資訊技術系統開發的專案小組，例如附錄B的修訂，尤其是關於「全國進口系統」的部分；②指導文件的製作，例如對於報關程序和電子商務低價貨物；③對於關務決定及CDS相關立法的開發與微調，以及④針對授予AEO資格、資格審查與監督等內容的詳細指導文件的制定。
中期評估針對8個UCC「關鍵議題」所進行的詳細分析提供了有力證據，其評估報告顯示出海關計畫所資助的共同行動對於UCC的實施具有實質助益，特別是在強化法律明確性與可預測性，和促進海關數位化進展方面。
伍、結論
一、中期評估的前提摘要
因應歐洲議會的要求，中期評估對UCC自2016年生效實施至2020年之間，即距離完成預定時程2025年的實施中期時點，進行了一系列對實施情況的評估。該評估涵蓋法律條款的實施情況及資訊技術系統的建置成果，從「有效性」、「效率」、「與相關政策的一致性」、「相關性」及「歐盟附加價值」等方面進行分析。
UCC是歐盟關稅同盟在關務程序的主要法律與資訊技術框架。它是一套龐大、複雜且範圍廣泛的歐盟層級法律文件，規範其成員國海關行政部門實施的眾多程序與作業流程。中期評估的主要結論是，迄今為止UCC的實施是在保護歐盟及其成員國的財政利益，以及保障歐盟公民的安全與保障這兩項一般目標上，僅有一定程度的貢獻。由於旨在促進合法貿易的主要法律規範與資訊技術系統尚未適用，中期評估尚無法對UCC的第3項目「促進合法貿易」標作出結論。
就UCC被賦予實現的3項具體目標而言，UCC在某些領域成功簡化了關務規範、程序與作業流程，但並未使其更為簡易。在這些簡化領域，利害關係人感受到法律明確性與可預測性的提升，但這種感受並未延伸至UCC整體，主要因為許多規範在成員國間仍未統一適用。關務程序的全面自動化仍在進行中，這一充滿企圖且複雜的過程導致關務主管機關與國際供應鏈業者均感到一定程度的疲勞，儘管已取得一些重要的進展成果。
中期評估由一項評估研究所支持完成的，該研究主要基於文獻研究與實地調查，採用多種工具，包括公開諮詢、針對性調查與訪談。為收集最具代表性的結果，廣泛涉及多方利害關係人，包括所有歐盟成員國的海關行政部門、歐盟執委會的官員、代表報關行的行業協會、海關物流領域相關業者、海運、空運與鐵路運輸業者、快遞與郵政業者、航運、機場與港口相關業者、化工、汽車工業及製造業等。歐盟執委會也進行了針對性諮詢。
中期評估面臨的主要限制與可用資料有關，這些資料本應用於量化UCC新措施的成本與效益。無論是歐盟成員國與國際供應鏈業者均發現難以將「因應新規範所產生的調整成本」與「日常海關作業的運作成本」區分開來，因為適應新規範與資訊技術系統已成為海關環境中的常態。基於同樣原因，難以以貨幣形式量化新規範與資訊技術系統逐步帶來的效益，尤其是在許多最相關的系統仍在開發階段之時。為減輕這些限制，評估採用部分資訊技術系統來展示具體效益，並結合可用的質性資料，來分析海關稅收徵收與報關數量的整體趨勢。
二、中期評估的具體摘要
（一）《歐盟海關法典》在中期評估期間的施行進度
根據UCC於2013年制訂通過時所訂定的原始計畫，17項UCC資訊技術系統應於2020年底前完成開發。然而，鑒於此任務的龐大規模以及歐盟成員國與歐盟執委會所面臨的諸多挑戰，原計畫不得不進行調整，以引入更為現實的時間表。當時的計畫目標是於2025年完成所有系統建置。
歐盟各國的海關行政部門與國際供應鏈業者普遍認為，UCC的法律條文整體上已依計畫推進，但在資訊技術系統的實施方面仍存在一些困難。根據利害關係人的反映，已有8套系統於2020年成功建置並運作良好；另有4套系統於2021年完成建置，而剩餘5套系統預計將於2025年底前逐步建置。
歐盟成員國面臨的真正挑戰在於應對頻繁變更及需同時推進多項高密度計畫的能力。除了必須落實新的UCC法律規範與資訊技術系統之外，其他任務亦影響了海關在評估期間的工作，諸如加值稅電子商務包裹法案，以及應對突發事態，如「COVID-19疫情」及「英國脫歐」所需的相關措施。
（二）《歐盟海關法典》其干預措施的成效分析
1.《歐盟海關法典》其干預措施的預期目標
UCC的一般目標，首先，關於保護歐盟及其成員國的財政利益，整體而言較為強調保護歐盟的財政利益，採取了多項措施直接影響關稅徵收與海關詐騙偵測工作，例如擴大強制擔保範圍及建立與應用金融風險標準。然而，由於成員國在法律上享有裁量權，加上優先事項與資源水準不同，以及缺乏衡量管控效能的標準，風險管理與管控實務中仍存在上述不一致問題。評估也發現電子商務領域存在實施問題：直接寄送給消費者的低價貨物數量劇增帶來一定財務風險。2021年7月生效的新規定有助於收集此類商務中「低報完稅價格」（undervaluation）與「虛報」（misdeclaration）的重要資訊，以強化相關稽核作業。
其次，關於確保歐盟及其居民安全與保障的目標，UCC引入了若干變革，如要求提交資訊以便在貨物抵達歐盟前分析安全風險，但進展有限。關鍵資訊技術系統的完成，如歐盟「第二代進口管控系統」（ICS2），首次於2021年3月完成建置，及處理資料的適當法律基礎，預期將在此方面帶來重大效益，並促進安全與保障新共通風險標準的應用。然而，UCC在「禁止與限制措施」領域未引入重大變革。中期評估顯示，UCC實施未充分發揮與相關政策的協同效應，且各國關務主管機關與負責執行歐盟邊境政策的其他國家主管機關間缺乏適當協調，限制了管控的效能與效率。國際供應鏈業者與海關行政部門均感受到海關與「非海關」系統及流程間在需求、標準及程序整合方面的協調不足，尤其是在資料收集與共享方面特別顯著。中期評估也發現電子商務領域存在挑戰。海關行政部門坦承缺乏足夠能力有效管控大量貨物，無法阻擋最危險的貨物，而新引入的簡化報關程序是否包含足夠資料以進行海關及安全相關風險分析仍不明確。
再者，關於促進合法貿易的目標，如前所述，UCC中被視為「改變遊戲規則」的貿易便捷措施在中期評估當下尚未實施。儘管如此當時仍已實現一些漸進式的改進，主要是透過CDS、EBTI、REX等資訊技術系統的支持，簡化並加快了多項流程。整體而言，許多UCC效益仍屬「潛在」性質，這強化了中期評估中反覆出現的一個主題，即多數預期效益的實現，必須以大量前期的實施工作為前提。
在能夠區分的情況下，評估顯示海關行政部門與國際供應鏈業者均承擔了顯著的一次性過渡成本，主要源於資訊技術的開發以及對UCC生效前所發出所有授權的重新評估需求，但整體而言，UCC並未導致行政、法遵或執法成本的實質性變化。直接效益包括由於某些領域規則和標準更清晰、更合理且結構完善，以及迄今已部署的資訊技術系統，為利害關係人節省了少量時間，並提升了法律明確性以及某些條款解釋與適用的一致性。
中期評估中反覆出現的議題是，普遍預期一旦所有資訊技術系統全面運作，且所有相關UCC流程完全數位化與統一，將為國際供應鏈業者與海關行政部門帶來可觀的成本節省。
2.《歐盟海關法典》其干預措施的成效
UCC的法律規範與資訊技術框架在生效後的前5年內，其實施成效僅有部分成功。而鑒於涵蓋範圍廣泛，中期評估以8項關鍵議題和4個案例研究為指引，評估UCC是否簡化並優化了關務規則與流程，提供法律明確性與可預測性，並創建無紙化的海關環境。
首先，關於「資料標準化法定要求」、「關務決定的統一規範」、「集中化的資訊技術系統」、「優質企業制度」、「擔保及特殊程序規範」，以及「暫時存放要求」等條款，已經進行了簡化與合理化，顯示出明顯進展。相較之下，原本旨在提供更簡便報關程序的規範，即其簡化措施，在這方面並未改進，原因是這些規範與先前法典無異，或尚未帶來實際上的簡化。2項被認為對促進貿易具有最高潛在效益的UCC創新「自我評估制度」及「歐盟層級的進口集中通關」則在中期評估審查時尚未實施，原因在於相關規範尚不明確，再加上其所對應的資訊技術系統「歐盟海關法典進口集中化通關系統」（UCC CCI）在當時仍未建置完成而被延後。整體而言，在上述與舊制相比已更加提升一致性的領域，會使利害關係人普遍感受到更高的法律明確性與可預測性。
反之，缺乏統一規範的適用也影響了法律明確性的認知。此情況尤其適用於AEO監控實務，因缺乏具體規則削弱了對AEO業者的「信賴程度」，以及風險管理領域。該領域引入共通風險標準改善了適用框架，但UCC缺乏更詳細規則，仍賦予歐盟成員國相當裁量權，導致實務分歧。就「資料標準化法定要求」而言，法律明確性的缺乏源自為開發與調整資料要求所需的頻繁變更，這要求成員國付出巨大努力並受到批評，但這些變更被認為是有效數位化與系統互相操作性或互通性的前提。
其次，關於建立無紙化的通關環境，在中期評估當時的進展仍屬部分完成，原因如前文所述，與UCC資訊技術系統的完成度有關。中期評估分析了5個於2020年前建置的UCC跨歐洲中央資訊系統，並表示這些系統帶來了實質效益，尤其是CDS，該系統促進了多種類型關務決定與授權程序的數位化。其他如AEO系統、EBTI、REX等也有一定成效，但影響較小。未來進一步的進展，將取決於預計持續至2025年的資訊技術開發。
再者，中期評估的報告也顯示，UCC仍具相關性。評估未指出有任何重大需求無法涵蓋於現行UCC框架的具體或一般目標中。中期評估指出，海關目前面臨的最迫切挑戰是應對電子商務帶來的大量報關資料與通關程序，以及海關因禁止與限制措施而日益增長的責任。
（三）歐盟在此干預措施中所扮演的角色
歐盟在關務領域擁有「專屬權限」（exclusive competence），因此是由歐盟層級來制定關務法規，並由歐盟成員國與執委會共同實施。關稅同盟要求關務規則必須且持續在歐盟層級定義。在這方面，「歐盟附加價值」體現在歐盟設定的統一性與效率目標與賦予成員國處理個別情況及優先事項的彈性之間的平衡。與此相關，「有效性」方面的發現是有效的。UCC在某些領域取得成功，但在其他領域，統一性不足及規則解釋多樣仍是問題。
針對資訊技術系統，中期評估報告顯示，對於採用集中化模式開發的系統是有取得正面成果，且利害關係人對此表示滿意。《海關2020年計畫》及其後繼的「海關財政計畫」所提供的支持，是推動資訊技術專案實施及法律條款正確應用的重要催化劑。
（全文完）
參考文獻
- Commission Staff Working Document on the Interim Evaluation of the Implementation of the Union Customs Code（SWD/2022/0158 final/2）
RSS訂閱