中期評估的分析部分（中）
Siang
肆、中期評估的分析部分
二、UCC其干預措施的成效及原因分析
（一）以「有效性與效率」（Effectiveness and Efficiency）為評估標準來加以觀察
2.提供法律明確性與可預測性的目標
《歐盟海關法典》（UCC）對於加強關務規範、程序及流程的法律明確性與可預測性僅有輕微的貢獻。根據對歐盟各成員國的海關行政部門的訪談顯示，這是取得進展最不顯著的具體目標。4分之3的成員國海關行政部門報告稱有一定程度的進展，但只有3個表示有顯著的進展，也有同樣數量的海關行政部門認為進展非常有限甚至沒有進展。同樣地，近半數參與公開諮詢的受訪者，主要為企業，表示UCC在加強法律明確性與可預測性方面取得了顯著或一些進展，但超過3分之1認為進展非常有限或沒有進展，且只有少數認為UCC貢獻不大或沒有貢獻。幾乎所有受訪的海關人員均認同，UCC所提供的法律框架在不同程度上透過3大機制促進了「法律明確性」（certainty）與「可預測性」（predictability）的提升：
第一，是在法律文本中更清楚且精確地定義某些方面或面向。例如，新的「優質企業」（AEO）相關法規在取得AEO資格所需條件方面更加詳盡且全面，提供了法律上的「明確性」。這種「明確性」也來自非法律性的文本，雖然最初關於遵守稅務規定的條款曾引發解釋爭議，甚至進入歐洲法院審理，但AEO指引澄清了相關問題，從而增強了條款的明確性。
第二，透過統一先前由成員國自行裁量決定的規範與要件。例如，UCC所規定具有約束力的關務決定時效，被多數利害關係人視為重大改進，消除了申請人需等待未知且可能無限期的時間才能由海關來處理申請的可能性。跟據中期評估的調查，在UCC制定前並不常見此類情況，但時間不確定性仍有時成為貿易商的負擔。在與擔保制度相關的統一新規範下，減少解釋與執行上的彈性空間減少，例外的情況更少，使歐盟成員國間的作法更具一致性。透過對暫時存放制度導入更詳細且具體明確的規定，可使UCC提高了對於國際供應鏈業者的法律明確性與可預測性，使其無論在哪個成員國經營貿易活動，都可期待相同待遇。至於關務簡化措施，UCC也明確化了某些簡化措施的適用情形，例如簡化申報單與「申報人帳簿紀錄報關」（EIDR），在一定程度上減少了成員國之間的差異。修訂後的EIDR規定增強了制度的一致性，對於在多個成員國經營的企業帶來優勢。
第三，間接透過歐盟執委會與其成員國在各種論壇中就UCC進行的密集審議與討論過程，解決了許多的不確定性。惟有兩個因素解釋了為何UCC未能在其他領域提升法律明確性。
首先，部分規範或要件本身並不夠明確。多位國際供應鏈業者反映，關於擔保減免標準的評估、參考金額的監控以及擔保解除的處理方式存在不清晰、模糊及不一致的情況，這可能對貿易商，特別是倉庫或暫時存放設施經營者，帶來嚴重的財務影響。此外，數個歐盟成員國及部分國際供應鏈業者強調，儘管UCC努力推動制度的統一，歐盟對於AEO的監控與稽核方面仍存在不同做法。「歐洲審計院」（European Court of Auditors，ECA）也曾於其所提出關於進口程序與電子商務的報告中指出，部分歐盟成員國的AEO監控實務可能危及歐盟財政利益的保護。此問題亦在「適應未來平台」（F4F）意見中被點出加以強調。
有關於在關務簡化的領域，存在著「自我評估」（self-assessment）的不明確性或模糊性及其實務適用上的不確定性，造成混淆與困惑，導致尚無任何歐盟成員國採用此簡化措施。據報導，雖然UCC對「自我評估」的定義相當靈活，允許業者執行管控，但相關部門所主管的法規仍需提供法律依據，使貿易商能在海關監督下執行此類管控。F4F的意見也指出此等問題，建議發展一套完整的「自我評估」簡化措施概念，作為具有明確且明顯優勢的簡化措施。
另一個考量是海關風險管理領域，該情況也有所不同。即2016年至2020年間所採取的相關策略、行動計畫及其他共同行動措施，例如有眾多領域引入新的「共通風險標準」（common risk criteria）、確定「優先查驗區域的可能性」（possibility to define priority control areas）及透過「風險資訊表」（risk information forms，RIFs）來共享風險資訊等作為，在一定程度上提升了法律明確性。然而，由於UCC仍賦予成員國在風險管理與查驗管控規定上相當大的裁量權，是以中期評估發現，該制度在實務上仍未達成統一的適用。
其次，部分資訊技術系統的逐步建置過程，以及資料標準化法定要求全面實施的延遲，導致各歐盟成員國之間存在不一致與法律不明確的情況。即使資料標準化法定要求及UCC其修正後施行法中對於《附錄B》（ANNEX B）的新架構，幾乎沒有法律不明確性的空間存在，但是根據諮詢受訪海關人員與國際供應鏈業者的說法，實際上影響法律明確性的主要因素是在於ANNEX B的頻繁變動。惟該頻繁變動旨在為了配合UCC資訊技術系統的逐步建置並解決其他技術問題所致。短期內造成了不一致與不可預測，但這些問題隨著2021年3月發布的新版ANNEX B之後似得到了解決。F4F的意見指出，資訊技術系統推行過程中新法定要求的不斷增加，成為財務與人力資源負擔的來源，干擾了原定的實施計畫。
此外，為了解決生效後出現的問題以及應對新提議的政策措施，2014年至2020年間，8次對UCC其授權法規和施行法規進行了修訂，並對資訊技術系統的建置時間表作出了調整。這些變更在過渡期間對法律明確性產生了負面影響。
歐盟執委會也發布了指導文件，以澄清大多數有爭議的問題，並確保歐盟成員國間在實務運作上採取更為統一的做法。這些行動是在「海關專家小組」（customs expert group）和《海關2020年》（Customs 2020）的「共同行動」（joint actions）內進行。儘管這些指導文件並無拘束力，成員國與貿易代表均認為它們對提升制度統一性與法律明確性非常有幫助。然而，在少數特定領域，UCC條文的解釋與應用尚未完全穩定，可能仍需進一步指導。
整體來說中期評估的結果發現，就「風險管理」（risk management）、「禁止」（prohibitions）與「限制」（restrictions）措施，以及在一定程度上「資料標準化法定要求」等重要規範未能統一適用而言，在法律明確性上顯然仍存在問題，而此一問題無法僅靠「關務決定規範」等少數較有進展領域的明確化提昇來完全加以解決。另一方面，在某些領域的適用不一致情形，主要則是源自於法律規範不明確，而賦予成員國在執行上享有較大的裁量空間所致。
因作業規範不明確導致流程重複且未正確完成，可能產生與重複作業相關的成本，例如為了釐清問題或調和看似矛盾的資訊而需投入額外時間，或為解決解釋分歧而花費財力與人力資源進行訴訟裁決，但這些成本卻難以量化。經澄清的AEO標準與條件並未為利害關係人帶來實質利益。相反地，海關行政部門與國際供應鏈業者在實施階段面臨到不可忽視的一次性成本，主要包括AEO授權的重新評估、培訓及內部流程調整。中期評估曾舉例，某一家國際供應鏈業者為培訓員工掌握AEO的相關規範，報告其訓練支出達8,000歐元，另一家公司為升級AEO的自我監控系統，所投入的費用高達100,000歐元。
在釐清規範與標準方面，UCC促進了歐盟範圍內更一致與具協調性的法律解釋與適用，為整個歐盟為利害關係人帶來了實質利益。受訪的海關人員表示，他們花在理解如何適用某些規範的時間減少，面臨法律挑戰與訴訟的風險降低，且更容易與其他歐盟成員國交換資訊或處理申請。國際供應鏈業者特別是在多個歐盟成員國中活躍者，其也確認透過標準化流程與資料的增加使用，節省了成本，並能做出更明智的決策，因為不同成員國的做法較少分歧，這有助於更有效地組織與海關的往來。
然而，從《歐體海關法典》（CCC）過渡到UCC在法律與資訊技術系統的框架，據報導也產生在某種程度上仍在存在不確定性與對新規範適用上的不一致性，對於本次中期評估中受訪的利害關係人產生了相反的負面影響。
3.創建無紙化海關環境的目標
UCC第6條第1項規定「所有資訊交換……應使用電子資料處理技術進行」（all exchanges of information…shall be made using electronic data processing techniques），UCC將關務程序數位化作為其實現目標的主要手段，並強調建立可互相操作系統以供相關利害關係人使用。對歐盟成員國而言，向「無紙化通關」的轉型是UCC最重要的特點，同時也是實施中最大的挑戰。因為相關活動極為複雜，需制定可作為互相操作系統及資料共享「共通語言」的法定標準化資料，進行必要的資訊技術系統改造以實施這些要求並確保互通或相互操作性，透過對現有系統的大規模升級以及新資訊技術系統的開發與實施，將先前以紙本或類比方式運作的流程數位化。如前所述，對海關行政部門與國際供應鏈業者而言，實施標準化資料的法定要求所需的努力，尤其是將其納入先前由國家行政機關控制且符合UCC要求的國內進口系統，加上多個跨歐洲資訊技術系統建置的延遲，意味著這些要求迄今僅在非常有限的範圍內實施。利害關係人一致認為，這些要求最終將對無紙化環境目標作出重要貢獻，但這將在實施過程的後期才會顯現。
實現必要資訊技術開發的時間表一直相當具有挑戰性，且事實證明無法達成。至2020年，已有8個系統建置完成，但尚未建置的系統包括預期對海關數位化產生最大影響的系統，如符合UCC標準的「全國進口與出口系統升級」（UCC-compliant upgrades to national import and export systems）、「第2代進口控管系統」（ICS2）及UCC的「進口集中化通關」（CCI）。
在此背景下，利害關係人充分了解最初的雄心，並認為UCC仍促進了朝向預期無紙化海關環境的進展，儘管該過程尚未完成。大多數約有72%成員國認為「有些」進展，而24%的成員國認為進展「顯著」。然而，意見存在差異。受訪的國家海關人員中有一半認為，儘管任務極具挑戰性，但取得了令人滿意的進展；另一半則對未來的不確定性表示重大關切，並批評部分決策。批評內容包括實務問題，如資訊技術專案未按原定計畫推進，以及部分資訊技術系統，例如「關務決定系統」（CDS），其首版無法執行預期的業務流程，還有多個資訊技術專案技術規格頻繁修訂帶來的挫折感。一些歐盟成員國關注的因素是，是否所有成員國都會實施必要變更以實現無紙化且可互相操作的海關環境仍存在不確定性，因為部分成員國傾向優先推動國內專案，可能損及管控一致性。
一項重要發現是，在資訊技術基礎設施較落後的歐盟成員國，UCC促使各方面取得顯著進展，得益於數位化及由此帶來的實質與程序改進。對歐盟委員會已建置完成的「跨歐洲中央系統」（trans-European central systems），包括「註冊出口商系統」（REX）、「關務決定系統」（CDS）和「歐盟海關稅則預先分類資訊系統」（EBTI）等，進行評估的外部研究結論指出，這些系統已產生實質效益，並明確表示這類系統在可集中開發的領域，具有顯著附加價值。在簡化措施領域，也取得了部分向「無紙化通關」的進展，因為UCC鼓勵部分成員國實施電子報關原則，包括與簡化措施連結時，儘管其他成員國已經使用類似措施。在尚未實施類似措施的成員國，EIDR的簡化也促進了數位化，儘管並非所有成員國均廣泛推行。
CDS在UCC實施前並不存在，該系統首次允許國際供應鏈業者處理22種類型的關務決定，並實現自動資料驗證。與舊有的《歐體海關法典》（CCC）相比，CDS被廣泛認為是一大突破，儘管部分歐盟成員國仍允許同時使用歐盟中央系統與各自的國家系統，導致在多個成員國經營的國際供應鏈業者仍需使用不同的國家入口網站。然而，CDS中授權自動驗證並導入國家通關系統，是國內進口系統運作中的全新且重要功能，因為授權現已在整個歐盟具有效力。根據研究指出，若CDS的授權適用範圍能擴大超越現有的22種類型，將可能帶來更大影響，這在原則上是可行的。自2017年10月系統啟用至2020年12月，每月提交的申請與決定所累積的數量，反映系統的使用日益增加，超過20,000項決定已被採納。
「國際供應鏈業者系統／優質企業資料庫」（EOS／AEO）的系統數位化簡化了AEO申請流程，儘管依歐盟各成員國是否透過歐盟貿易商入口網站或國家入口網站提供系統存取，存在一定的國家差異。值得注意的是，該流程並非完全數位化，部分成員國仍要求紙本文件及書面往來。
REX提供一個具有歐盟效力的資料庫，即涵蓋第三國出口商的歐盟有效資料庫，例如「普遍化優惠關稅措施的受益國」（beneficiary countries of the Generalised Scheme of Preferences，GSP）、「海外國家與地區」（Overseas Countries and Territories）、「部分優惠協定夥伴國」（partner countries in some preferential agreements）等的出口商，這些出口商有權聲明其所生產或交易貨物的原產地。是以歐盟內的「進口商」（importers）、「貨運代理」（freight-forwarders）、「報關行」（customs brokers）或其他營運業者，可查核其外國交易對象是否確實有權聲明貨物原產地。此保證大幅降低了歐盟進口商的風險，因貨物原產地是計算關稅及評估某些產品非財務風險的關鍵因素。因此，REX在一定程度上為國際供應鏈業者提供了法律上的明確性。
REX系統也提供歐盟內經註冊出口商的資料庫，這些出口商有權對出口至某些優惠協定夥伴國的貨物聲明原產地。且該系統所提供一個集中的歐盟註冊出口商資料庫資料庫，與一套共同的註冊程序，這在UCC施行前並不存在。若從2017年至2020年間歐盟及第三國的註冊數量來觀察，其可反映出系統的日益成功。2020年底，已有超過100,000名國際供應鏈業者註冊以提供有效原產地證明。該系統促進了原產地證明程序，因註冊程序較先前獲准出口商制度更簡單快速，數日而非數月。貨物原產地的證明無需主管機關介入，出口商自行聲明且無需付費。對於部分受益國而言，例如受惠於普遍化優惠關稅措施的第三國，此舉是一項重大的簡化措施，節省時間與成本，某些國家出口商須付費取得原產地證明。REX系統也便利商業運作，因進口商可透過原產地證明查核出口商的註冊狀態是否具有「有效性」，這得益於註冊出口商的中央資料庫，以供進口商及主管機關進行適當管控使用。
EBTI提供了一個用於「海關稅則預先分類資訊」（BTI）申請的中央資料庫，該流程有效地實現以數位化和標準化方式，允許海關行政部門能夠查核歐盟成員國所作出的稅則預先分類決定。此系統縮短了決定發布時間，並避免了重複或錯誤。EBTI系統確保BTI在整個歐盟範圍內均具有法律拘束力，並具有3年有效期限，無論該決定在哪一個成員國進行發布。BTI對所有歐盟海關行政部門及BTI持有人均具約束力，取代了以往的紙本流程。根據利害關係人的反映，該系統有助於確保全面遵守相關UCC條款，並促進統一的實施方式。EBTI為國際供應鏈業者在計算進出口交易價格時提供法律明確性，並確保歐盟其《共同海關稅則》（Common Customs Tariff）的統一適用，這也符合UCC在「實現關務規範適用上之簡化與一致性」方面的立法意旨。
「第三代監控系統」（SURV3）使歐盟執委會從歐盟成員國提交的電子報關資料中收集數據。SURV3利用數位化功能提升執委會的監控能力，提供有關進出口流動的相關資訊。SURV3對執委會極具價值，因其提供監督關稅同盟運作的關鍵數據。
在利害關係人為實施UCC規範所產生的一次性成本，其中就「資訊技術開發成本」最為顯著。這些成本包括歐盟執委會與成員國共同制定的「資訊技術規格」（IT specifications）、與外部承包商合作開發、測試並建置的各項UCC系統。許多國際供應鏈業者擁有自有的海關資訊基礎設施與介面，因此在調整自身系統以與全新或更新的歐盟及國家層級系統與資料規範達成相互操作上，也必須投入相應的資訊技術開發成本。
在歐盟層面，根據「海關2020年計畫」的最終評估報告，資訊技術成本占該計畫預算的顯著相當比例：涵蓋UCC工作計畫的資訊技術系統開發費用成本，不含營運費用，在7年期間總計略超過5,000萬歐元。具體而言，一次性開發成本從REX的260萬歐元至CDS的1,410萬歐元不等。
在國家層面，各系統及各國的開發成本差異顯著，但對於最重要的系統而言，例如更新後的「全國進口系統」，通常每個歐盟成員國的投入成本高達數百萬歐元，惟該中期評估的審查範圍並未包含這類系統。關於CDS的零星證據中，有個成員國報告表示，為了確保CDS與其國內關務決定系統的相容性，就花費近35萬歐元及超過11,000工時。而有國際供應鏈業者報告表示，轉換過渡至EBTI所帶來的成本影響較小。
除了開發成本之外，對於海關人員及貿易商進行新系統相關訓練與宣導的費用幾乎所有提供資訊的關務機關皆表示該成本可忽略不計，僅有一個關務行政機關指出其為了向貿易商介紹新的CDS所舉辦的研討會，花費了1,400歐元。同樣類似地，一些國際供應鏈業者反映，由於新規範與CDS的實施，申請關務決定的流程顯著加快，但他們也因此產生了一次性的成本，用於升級內部資訊技術系統。
儘管歐盟執委會建立了結構化的變革管理機制，以應對UCC複雜多面向資訊技術系統的實施，成員國的關務主管機關仍形容該過程極具挑戰性。資訊技術系統的實施工作經常將其財務與人力資源推至幾近極限程度，尤其是在技術規格及資料要求變更時，這些變更需在國家層面做出調整，且常常在相當短的通知期內進行，有時甚至迫使開發人員重新檢視已完成的工作並從頭開始，這也產生了明顯的成本衝擊。
關於海關電子化環境所帶來的效益，受訪的利害關係人均表示有明顯感受到其成效：透過電子方式交換或儲存海關資訊，可減少國際供應鏈業者多次提供相同資料的需求，並提升了風險分析能力，從而實現更有針對性的管控及加快對合法合規貿易商的處理速度。迄今取得的進展已為這些利害關係人帶來具體的效益。透過集中化或可互相操作的國家系統所實現流程數位化與標準化，諮詢受訪的海關人員曾表示節省了時間，因為其取得及交換相關資料更為便捷；受訪國際供應鏈業者則認為，僅需進入一個中央系統而非多個國家系統，不僅可提升法律明確性與可預測性，因為更多資訊可在線上加以取得，且最終也加快了整體海關流程的速度。
關於關務程序數位化帶來的具體效益：①對於CDS而言，有3個歐盟成員國的關務主管機關報告表示，在處理時間及時限追蹤方面節省了成本，其中一位受訪者形容簡化程序所帶來的節省程度非常可觀，另有2個成員國表示在多國決定諮詢其他成員國時所需時間有所縮短，以此可釋放資源投入到其他活動之中；②「國際供應鏈業者系統／優質企業資料庫」（EOS/AEO）對海關行政部門非常有利，因其經常需處理及核查營運者狀態；對企業而言效益較小，因為申請AEO並非常規行為；③對REX與EBTI而言，其節省效益的程度難以量化，主要原因在於多數成員國不再需自行開發與維護國家系統，而可直接進入歐盟集中化的資料庫，此舉可縮短核查時間並提升國際供應鏈業者的一致性與法律明確性。此外，從紙本系統轉為電子系統也帶來部分節省，儘管此舉降低了在申請過程中更正錯誤而無需重新啟動整體程序的彈性。
由於資料標準化法定要求是推動數位化與互相操作性的工具，而非單純的法律規範或資訊技術應用本身，其效益或成本無法單獨量化。主要成本與資訊技術系統開發有關，其中UCC其施行法中《附錄B》的頻繁變更，至少增加了部分利害關係人的成本。《附錄B》若能在整個歐盟全面且一致地適用，效益才會顯著顯現。一般而言，統一資料要求的效益與成本無法與資訊技術系統相關的效益與成本分開評估。
整體而言，儘管已經且仍在承擔大量過渡成本，許多最重要的預期效益尚未實現，例如透過ICS2實現更佳風險管理，或透過集中化的進口通關減輕貿易商負擔。因此，中期評估的報告無法對UCC的成本效益比作出結論，因其主要取決於未來數年的施行進展。不過，根據收集的資訊、利害關係人意見及研究結果，普遍預期效益最終將證明成本是合理的。
4.對海關整體使命的貢獻
透過上述的具體目標，UCC預期能夠促進海關的整體使命，保護歐盟及其成員國的財政利益，防止不公平及非法貿易，確保歐盟居民的安全與保障，以及環境保護，並與其他主管機關密切協調，同時在海關管控與促進合法貿易之間保持適當平衡。
在問卷調查中，絕大多數或約90%歐盟成員國認為，UCC並未在歐盟及其成員國達成海關使命的能力方面帶來顯著進展。僅有3個成員國認為自身及歐盟更有能力來實現其使命。然而，海關行政部門將此歸因於變革的關鍵因素，即其所依賴的資訊技術系統尚未全面地運作，而這些系統對於因應如電子商務等已日益成為緊迫議題的挑戰是絕對必要的。因此，在目中期評估的UCC實施階段，只能期待漸進式的效益出現。同樣地，公開諮詢中只有少數約10%的受訪者認為，在達成整體目標方面取得了顯著進展，而多數約57%至60%的受訪者則指出有些或「非常有限的進展」相當比例約15%至25%的受訪者表示不清楚，這或許反映出個別企業在評判海關聯盟高層次成就時的困難。
至於UCC實施迄今對實現海關使命的貢獻程度，根據該中期評估對於UCC實施評估的結果發現，可得出關於「保護歐盟財政利益」、「保護公民安全與保障」、「促進合法貿易」等方面的結論。
首先，關於保護歐盟財政利益方面，就所推動的措施而言，擔保制度的變更以及「財務風險標準」（Financial Risk Criteria，FRC）的建立與適用，似乎對正確徵收關稅和偵測「關務詐欺」（customs fraud）產生了即時而直接的影響，歐盟也因此能夠要求其成員國對已確認的收入損失承擔責任。在電子商務方面，引入了大量新要求，即價值不超過150歐元的貨物必須提交報關資料，其目標是打擊「低報完稅價格」（under-valuation）和「加值稅詐欺」（VAT fraud），並為歐盟貿易商創造公平競爭環境。儘管如此，就實際管控活動結果而言，歐盟執委會的經驗和2021年「歐洲審計院」（ECA）關於海關管控的報告指出，尚未達到足夠水準的統一管控，且歐盟成員國的行為方式各異，特別是在實施新的海關金融風險框架方面，其規定不夠詳細，無法確保統一性。此外，自2016年以來，未繳關稅金額、查獲的非法貨物數量以及未偵測到的關稅金額大致保持穩定，這意味著管控水準並未發生太大變化。
其次，關於保護公民安全與保障方面，ICS2的建置和新風險管理框架的採用，預期將有助於實現保護財政利益和確保安全與保障的目標。然而，UCC總體上並未對受禁限商品進行具體處理。為進一步簡化，在此方面需與其他主管機關進行廣泛協調，而這在UCC談判期間是缺乏的。海關行政部門和國際供應鏈業者在COVID-19大流行初期要求較為彈性，例如暫時減少管控或暫時豁免某些規範，並設有嚴格的時限。然而，這在UCC下是不可能的。「適應未來平台」（F4F）的意見也呼應了這一點，建議應考慮在不可抗力情況下應用規則和例外情況時有更大的彈性，以確保歐盟在未來危機中能採取統一且有效的應對措施，而非繁瑣且可能存在分歧的個案解決方案。
再者，在促進合法貿易方面，中期評估中分析的UCC變革並未帶來任何具體貢獻。國際供應鏈業者在問卷、訪談和公開諮詢中經常抱怨並證實，諸如集中通關等重大創新尚未實施，因為它們依賴仍在進行中的資訊技術專案；早期描述的其他簡化措施，如「自我評估」，由於其實際應用存在法律不明確性而未被使用。然而，從積極面來看，某些具體變革仍為貿易商帶來了漸進效益，例如關於「關務決定」的新規定、「註冊出口商系統」（REX）與「歐盟海關稅則預先分類資訊系統」（EBTI），以及申報人帳簿紀錄報關」（EIDR）的簡化。
（二）以「一致性」（Coherence）為評估標準來加以觀察
在評估實施UCC的一致性時，中期評估是聚焦於UCC與歐盟其他領域政策及立法在歐盟邊境執行時的目標是否具有兼容性、實際上是否存在協調與協同效應，或相反地，是否有重複與錯失協同機會，即「外部一致性」（external coherence）的情況。由於關務及其他政策均需國際供應鏈者提供資訊，在理想的情況下是透過程序協調、資料共享及主管機關間的互通或相互操作來達成，並以最高效的方式來處理。此外，從實務角度分析「外部一致性」，也與《海關行動計畫》（Customs Action Plan）的方針相符，該計畫預見未來數年將採取多項行動，旨在提升歐盟海關行政部門間的統一性及跨政策領域的協作。基於此，且考量評估範圍已相當廣泛且需優先分析實施情況，涉及UCC內部各部分間關聯的內部一致性不在後續分析範圍內。
從一致性的角度來看，確保安全與保障以及保護歐盟及成員國財政利益的目標，與多項規範貨物的歐盟相關政策及立法目標高度一致。其中這包括約300項歐盟法律文件，針對進口、出口或轉口貨物施加的「禁止與限制措施」，還包括氣候變遷、環境保護與多樣性、智慧財產權、產品安全、雙重用途貨物，以及人類與動物健康保護等政策。在這些情況下，尤其考慮到UCC所強制推動的關務程序數位化，非屬關務領域的立法所追求的目標，被視為與UCC所強調的「維護歐洲安全與保障」目標相符。然而，為了避免這些規定反而成為貿易的額外障礙而非促進因素，建立協調機制顯得至關重要，以確保各方目標的實現。在這方面，利害關係人最關切的是海關與非海關主管機關間缺乏足夠的實際協調與合作。
一個能夠反映此種矛盾緊張關係的典型例子，是「歐盟海關單一窗口環境」（EU Single Window environment for customs），其目的旨在透過促進主管機關間關於非海關監管要求的資訊交流，簡化受禁止與限制規範的貨物通關程序。儘管評估中受訪海關行政部門非常支持該倡議，但他們遺憾地指出，該「單一窗口」並未納入到UCC之中。若能納入UCC之中，有助於將單一窗口整合進更廣泛的海關制度架構的一部份，並進一步改善涵蓋該倡議所涉及多種非海關政策的業務流程與數位資料要求的協調。
類似考量也適用於UCC中關於「禁止與限制措施」的規定。在此領域，UCC第134條與第267條規定所賦予海關的職權雖然有限，但海關行政部門並不認為該等規定本身有問題，真正造成困難的是相關具體規範實際上由其他主管機關所負責，無論是歐盟層級或各成員國或區域層級，缺乏協調就容易被視為問題根源。為確保禁止與限制措施得以一致執行，例如在「資料要求」（data requirements）、「文件格式」（document formats）、「數位化程度」（digitalisation）、「查驗管控時機與安排」（timing and arrangements for carrying out controls）等方面，海關與相關主管機關之間，以及主管機關及相關部門立法主管機關之間，對於例如「市場監管」（market surveillance）、「植物檢疫要求」（phytosanitary requirements）等所需的協調仍然有限，目前主要僅透過諮詢活動來進行。例如，理論上海關推動環境的數位化應促進更好的資料收集與共享效率，包括針對禁止與限制措施的相關資料，從而提升對貨物管控的風險分析能力及查驗效率。然而，有諮詢受訪者對此表示懷疑，指出UCC的資料標準化法定要求，並未包含任何對於禁止與限制執法而新增的具體要件。同樣地，系統間缺乏「互通性」（interoperability）及為許多項政策仍需保留紙本文件的形式，被視為進一步將關務程序數位化及實施簡化措施的障礙。
與此相關，與其他相關政策的一致性及歐盟層級的全面資料共享，特別是在用於打擊詐欺目的方面，將大大有利於提升強化歐盟層級的海關風險管理能力，同時也有助於針對「非財務風險」的風險管理與查核管控框架，特別事考量道電子商務所帶來特殊風險。就此而言，根據歐盟執委會及受訪海關人員的意見，對於低價貨物所使用的「簡化申報」（simplified declaration），即H7表格的「超簡化」資料集，其所含資料欄位或元素不足以進行有效適當的風險分析。同樣地，關於「禁止與限制措施」的案例研究發現，關務主管機關與其他行政主管機關資訊技術系統間缺乏協調與互通性，導致相關資料無法有效的共享並運用於風險管理的用途上，這些問題被認為是阻礙UCC在此領域發揮潛力的主要因素。
從較為正面的角度來看，ICS2其資訊技術系統的建置，預期將透過提升海關行政部門對高品質資料的取得，以增強安全保障，進而促進更佳的風險分析能力。歐盟執委會也正著手制定現金管控的共通風險標準，並針對產品安全與智慧財產權保護的共通風險標準進行思考。隨著UCC的持續實施推動，這些舉措應將進一步促進整體目標的實現與一致性。
另一類理應與UCC保持一致、反之亦然的政策也在F4F的意見中被強調，即是旨在確保「加值稅」（VAT）與消費稅等稅收能正確徵收的政策。例如打擊稅務詐欺與走私等措施，這些與UCC所追求的「保護歐盟及其成員國財政利益」的目標是一致的。然而，在加值稅領域的協調已有所改善，其中海關行政部門在執行「電子商務加值稅包裹法案」（VAT ecommerce package）中扮演了非常重要的角色。自2021年7月1日起，這些規範無法且不可能在沒有關務與稅務行政機關之間重大協調的情況下順利實施，這種協調是透過「關務暨財政聯合研討會」（Customs / Fiscalis workshops）及其他相關論壇中在管理與實務層級的人員共同參與促成的。歐盟執委會也為每個成員國指定了一個電子商務的聯絡窗口，並與關務與稅務行政機關及貿易商界合作準備了詳細指導。儘管有這些努力，成員國在組織資訊技術與實體能力以應對大幅增加的申報量及相關管控，並確保與稅務行政機關的必要協調方面仍面臨嚴峻挑戰。UCC並未明確處理電子商務的議題，這進一步增加了海關行政部門的挑戰。儘管為因應配合電子商務加值稅包裹法案，對低價貨物進口的某些法律規範進行了修改，但研究指出「所面臨的問題具有獨特性和規模，可能需要額外的行動與資源。問題主要源於現有法規架構下無法進行充分且有效的管控。」是以在意識到法律架構的不足後，《海關行動計畫》（Customs Action Plan）規劃了一系列措施，一方面旨在加強關務與稅務行政機關間的合作與資料共享，另一方面則重新檢視電子商務平台的角色與責任。關於《一般資料保護規則》（GDPR）與關務及其他主管機關在國家及歐盟層級間資料共享的協調應用，出現了一般性問題，因為對於共享某些相關資料可能存在的法律障礙存在不確定性，造成政策落實上的挑戰。
如前述分析所示，關於「資料可用性」（data availability）、「資料品質」（data quality）與「資料使用」（data use）等問題，對於分析與歐盟邊境相關的歐盟政策之間，就「正面一致性」（positive coherence）而言至關重要。就此而言中期評估也分析到：在評估海關作業績效時，缺乏準確、可比較且足夠詳細的資料，評估對於整個歐盟關稅同盟運作良好與否的影響程度。為了能以穩健的基於堅實證據制定海關政策與立法，歐盟執委會於2014年啟動了「關稅同盟績效」（CUP）專案計畫，該專案計畫提供了一項架構，用以依據標準化指標，在成員國層級進行收集、彙編及回報相關的關務績效資料。該資訊將納入每年發布的報告中，以供歐盟執委會內部部門及各成員國關務主管機關來作為相關政策參考。
由於「關稅同盟績效」（CUP）在UCC中無法律依據，CUP資料收集性質上屬於自願性，導致該程序在執行上存在某些缺陷，並引發對資料品質、完整性與一致性的疑慮。此外，資料所有權與保密性問題，例如歐盟執委會負責彙編與分析資料，資料屬於成員國，使用資料須經成員國的同意，而且在自願安排的穩定性方面也存在問題，因其取決於歐盟成員國是否願意提供資料。透過特定法律框架建立更全面的報告義務，或可改善不同司法區間的績效基準比較，並最終在實務上推動一致趨同。同時也可提供重要的彙整資訊，有助於特定領域如風險評估的分析能力，並提升整體評估CUP的可能性。根據外部研究指出，歐盟層級的問題似乎在於CUP的「非正式」性質，以及其與關稅同盟專屬歐盟職權體制間的不協調。在實務上，這意味著歐盟雖然負責制定關務相關規範與程序，該規範與程序通常以立法形式確立，但缺乏監督工具。
然而，極少數國家的關務主管機關將缺乏法律依據視為緊迫問題，主要是因為現行安排在所提供資訊的實用性與各國資料收集所需投入的努力之間，已達成合理平衡。此外，2018年在維也納舉行的「關稅同盟績效高層研討會」（High-Level Seminar on the Customs Union Performance）上，歐盟成員國對於是否需要且可接受為CUP建立法律依據意見分歧，未形成共識。因此，該中期評估無法收集足夠證據來判斷評估當時的自願性框架是否足以支撐需求。惟歐盟執委會在執行上的責任與其缺乏監督工具之間的不平衡，顯示確實有必要採取行動。再理想的情況下，這應在考量歐盟層級已識別的問題之際，同時兼顧其成員國之間相互競爭的不同偏好與誘因。例如可以加以探討「是否可接受基於有限指標的績效衡量制度，以及如何透過使資料收集與分析結果對各成員國更具實用性，以提升其參與度」。
（待續）
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