檢討範圍及其改善建議
Siang
七、全面評估檢討過程中的重要調查發現及改善建議
（一）參考範圍一（TOR1）：檢討許可制度所扮演的角色或所發揮的作用
- TOR1的第一要素：檢討許可制度在當前邊境管理的環境中所扮演的角色
（4）因應許可制度到期的措施
首先，就許可制度的法律明確性而言，澳洲「移民與邊境保護部」（DIBP）在評估檢討中指出，由於澳洲《1901年海關法》未明確界定報關行許可制度的目的，所以在最終報告中建議：（1）應在澳洲《1901年海關法》中更清楚地規範及闡明報關行許可制度的目的；（2）且在DIBP的官方網站上，應更清楚地說明報關行許可制度提供相關說明；（3）應將此等建議也納入最終報告在往後的「實施計畫（Implementation Plan）」之中。
其次，透過就「許可制度在當前邊境管理的環境中所扮演的角色」議題的檢討，DIBP在評估檢討中建議：（1）許可執照的展延不應為進行自動續約，而是應納入定期審查機制；（2）DIBP應強化審查未受監管的供應鏈環節，如貨運代理、航運公司及航空公司，但不宜貿然將許可範圍擴大至這些單位。
再者，即使不應該取消或廢止許可制度，DIBP在評估檢討中也認為，許可執照不應再允許其自動展延。詳言之，在現行許可制度的規範下，報關行無需重新提交許可執照的展延申請，因為即使許可執照證的有效期預設為3年，到期時許可執照的持有人只需支付展延的費用，即可獲得新的許可執照。
然而，為了改善近年來在報關行從業人員之間所發生的誠信問題，DIBP認為應建立一套許可執照展延續約的審查程序，此等重要措施將為澳洲DIBP提供一個額外機會，來重新審查許可執照持有人的資格，這也是持續審查誠信問題的重要措施。評估檢討報告更指出，若要改變現行的許可執照自動展延續約的制度，也可能需要進行相關的「法規修訂」（legislative change）。
（5）擴大許可制度適用範圍的必要性
首先，有利害關係人在澳洲DIBP的評估檢討中建議，應將許可制度擴展至進出口供應鏈的其他業者，例如「國際貨運代理公司」（international fright forwarding companies）、「航運公司」（shipping lines）、「航空承運人」（air carrier）等。
然而，該建議尚未受到高度的支持，因為目前上述的其他業者並不受與許可執照持有人具備相同的監管要求，萬一允許擴展至該等業者，這些未受許可制度約束的業者即有可能被視為供應鏈中的潛在風險破口。所以，澳洲DIBP的評估檢討報告認為，現階段沒有必要對貨運代理業者進行在許可制度下的管理，其理由在於：（1）貨運代理業者無法執行及發揮出報關行、（進出口）貨棧或倉庫業者本身的職能；（2）可透過其他監管措施加強管控，例如DIBP可透過「加強審計」（increased auditing）的方式來加強，這比額外的許可制度帶來更大的監管效益，且不會增加不必要的合規負擔。
其次，澳洲DIBP的評估檢討報告指出，DIBP已計劃進行「實施後評估檢討」（Post-Implementation Review），來評估《2013年海關與AusCheck法規修正案（有組織犯罪與其他措施）》（Customs and AusCheck Legislation Amendment (Organised Crime and Other Measures) Act 2013）的落實情況。特別是該針對「貨運站」（cargo terminals）和「貨運站業者」（cargo terminal operators）的落實情形。換言之，現行法規未將該等業者納入許可制度。而由於此次的「實施後評估檢討」將聚焦評估現行法規的有效性，所以本次的評估檢討報告不會進一步探討「貨運站」及其業者是否授予許可執照的議題。
- TOR1的第二要素：考慮是否有更加效率的方法來達成相同的邊境管理目標
在關務許可制度的全面檢討中，利害關係人所提交的各項意見指出，有可能透過更有效率的方式來達成邊境管理的相同目標。大多數意見集中在改進現有的基本運作模式，也有部分建議提出替代性的監管方法。對於現行制度的改進，評估檢討報告在TOR2中也有進一步探討。
對此，有意見建議針對免稅商店可採取「原則導向監管模式」（principles-based approach）；另有建議提出可仿效澳洲已有的「註冊稅務代理人模式」（Registered Tax Agents model）來設計新的方案。也有建議指出可採用由「農業與水資源部（DAWR）與通關相關業者共同協商發展的「共同監管機制」（co-regulatory arrangements）。以下即分別說明「原則導向監管方式」、「註冊稅務代理人模式」及「共同監管機制」：
（1）「原則導向監管模式」的建議與衡量
在全面評估檢討過程中，有利害關係人提出建議，認為對於免稅倉庫或免稅商店宜採用「原則導向監管模式」，會比目前的「規則導向模式」（rules-based model）更為合適。惟目前這種「原則導向監管模式」的方式尚未被允許實行。「規則導向模式」將允許許可執照持有人根據自身的經營目標與環境，決定最有效率、最適當的因應方式。例如：這可能允許免稅倉庫直接與航空公司簽約供貨，或直接將商品交付給位於出關後的旅客。
然而，澳洲DIBP認為利害關係人所提交的建議，業已超出與該次評估檢討所關切的範疇。與免稅商店相關的議題甚至遠涉及到「免稅商店的商業模式」（the business model of duty free stores）和「商店如何在航廈內外向國際旅客販售商品的方式」（the way they are able to sell to international passengers on and off terminals）等議題。
換言之，評估檢討報告認識到，利害關係人所提出的一些替代性監管模式和改進建議，都是需要被認真處理的重要議題，但也認為這些議題的範疇過於廣泛。因此，該評估檢討報告則不再就免稅商店的相關議題提出進一步評論，應另案單獨評估檢討處理，以便更全面地應對相關挑戰。
（2）「註冊稅務代理人模式」建議與衡量
在全面評估檢討過程中，有利害關係人提出建議，認為應將現行的海關許可制度改為類似於「稅務從業人員委員會」（Tax Practitioners Board，TPB）所採用的「註冊制度」。也有人提出「認證制度」（accreditation system）作為另一種可行的替代方式。
至於何謂TPB的註冊制度？若個人欲向TPB註冊，必須符合以下條件：（1）須年滿18歲（be at least 18 years of age）、（2）須品行端正或符合「適任性與正當性」的人選（be a fit and proper person）、（3）須滿足相關學歷與實務經驗要求（satisfy the qualification and experience requirements）、（4）須已投保或能夠持有專業責任保險（maintain or be able to maintain professional indemnity insurance）、（5）須完成線上申請（complete an online application）。
另外，若合夥事業或公司法人要註冊，則需：（1）每位公司董事或合夥人須年滿18歲（each director or individual partner must be at least 18 years of age and be a fit and proper person）、（2）每位公司董事或合夥人必須品行端正（each director or individual partner must be a fit and proper person）、（3）公司或合夥企業必須持有或能夠持有專業責任保險（the company or partnership must maintain or be able to maintain professional indemnity insurance）、（4）公司或合夥企業必須擁有足夠數量的經註冊登記的個人稅務代理人來提供服務（the company or partnership must have a sufficient number of registered individual tax agents to provide services）、（5）公司不得處於外部管理的狀態（the company must not be under external administration）、（6）公司在過去五年內不得因欺詐或不誠實行為被判定重大罪刑（the company must have been convicted of a serious offence involving fraud or dishonesty during the previous five years）
應採取上述提及的「註冊模式」或是現行的許可制度模式，DIBP的評估檢討報告指出，考量關鍵因素在於不同的制度模型之間是否存在「實質性差異」（substantial differences）。是以註冊模式與現行的海關許可制度之間是否存在實質差異，可從幾個面向來做比較，例如：（1）如何取得制度內的「獨占地位」（statutory monopoly）、（2）如何進入制度、維持資格、（3）如何將不適任者（無論原因為何）排除於制度外、（4）制度是如何被監督管理等面向。
經評估檢討團隊的檢視，無論何種角度來看各種制度所賦予法定獨占地位的依據、如何進入制度和如何維持資格的方式、對於不適任的個人或公司如何加以排除，以及制度是如何被監督管理，對現行的海關許可制度並不會帶來實質性的差異或改善。而且引入一套與現行制度並無顯著差異的新制度，將導致不必要的額外成本增加，卻無法帶來明顯的效益。
評估檢討報告指出，海關運作本身或從事關務相關業務所涉及的風險，遠高於一般的稅務領域。在海關領域中處理的貨品，例如石綿、毒品和槍械等貨物，對澳洲社會構成了不同層級的風險和威脅。因此該報告建議，有必要強化現有制度的廉正性及誠信度問題，與法遵合規機制的實施，而不是仿效一套針對低風險領域的TPB「註冊制度」模式。
評估檢討報告進一步指出，「許可」（licensing）、「註冊」（registration）及「認證」（accreditation）這些術語的使用可能存在一些問題：（1）「許可」是指由相關主管機關正式授予執行特定職能、行動或任務的權限；若未獲得此類的授權許可，則不具備執行該等特定職能、行動或任務的資格；在行政上，授權許可制度通常伴隨一份許可執照持有人的名單或登記帳冊作為記錄；（2）「註冊」是指一種記錄姓名或類似資訊的行為，或在登記冊上的一筆登錄紀錄，以表明某人在名冊中具有登記資格；「登記冊」在此語境中，可被定義為一份包含姓名或類似資訊的記錄簿、紀錄或名單中的登錄項目；（3）「認證」則是指正式承認某代理人具備資格，或確認其符合官方規範要求。
上述各種認可方式的目的，都是為了讓某個經濟實體能夠執行特定的活動或職能，而那些未經認可者則無權進行該等活動或職能。詳言之，許可與註冊是評估是否具備從事特定角色或職能所需的適格性與能力的制度或方法，並廣泛被各種監管機構採用。例如，澳洲各州與領地政府均對獸醫、藥劑師與牙醫進行註冊，其他國家的政府機關亦有類似制度。所以，儘管有些人可能會認為認證是註冊或許可的一種較低層級形式，評估檢討報告認為，「許可」、「註冊」與「認證」這3者之間並無重大差異。
綜上所述，評估檢討報告認為，若將現行制度改為「報關註冊制」（customs registration）或「報關認證制」（customs accreditation），將僅是專業術語定義的改變，對關務相關產業或政府而言並不會帶來實質效益，故建議保持現有許可制度，同時著重於強化相關業者的廉正性和法遵機制，而非僅僅改變術語或制度形式。
（3）「共同監管機制」的建議與衡量
首先，在全面評估檢討過程中，有利害關係人提出採取「共同監管機制」，尤其是由澳洲「農業與水資源部」（DAWR）所發展出的機制。由於DAWR在多項進出口的計畫中，建立了「完善且經過核准的制度架構」（well-developed approved arrangements），其中包括允許獲得認證的報關行或「自我申報的進口商」（self-reporting importers），在「合規協議架構」（compliance agreement arrangement）下評估與貨物進口有關的文件。所以有一份利害關係人所提出的意見書，指出「針對此類議題（監管機制），應以共同監管作為基本立場，而非全面監管」（the base line for such issues (regulatory arrangements) should be co-regulation rather than regulation）。
其次，澳洲DIBP也採用共同監管機制，並表達與貿易商及其代理合作、在貨物抵達邊境前即實施「清關流程」（clearance process）的意圖。例如，透過如「澳洲認證企業（可信任的貿易商）計畫」（Australian Trusted Trader programme，ATT programme）等倡議，DIBP正日益強調共同監管與貿易商及其服務供應商的夥伴關係。
至於所謂的「澳洲認證企業計畫」（ATT programme），該計畫自2016年7月1日起全面實施，是一項「自願參與的貿易便捷化計畫」（voluntary trade facilitation programme），旨在認可安全且符合法規的產業供應鏈與貿易實務運作。該計畫透過鼓勵產業自我遵循法規，並為獲得認證的企業提供多項貿易便利措施，來維護澳洲的安全並促進合法貿易的成長。對於獲得認證的「澳洲認證企業」（ATT）而言，在該計畫中一項重要的好處是可以「定期支付關稅」（pay duties at regular intervals），而非按每筆貨物進行繳納。而且ATT計畫的實施可以提升供應鏈的廉正性與效率程度，並使DIBP能更有效地將資源集中於高風險或不明風險領域，以便更好地偵測非法貿易活動。
另外，即使實施「澳洲認證企業計畫」，許可制度的要求也不會因此改變。參與ATT計畫的企業仍需使用或僱用具有經授權許可經營報關行的業者，來協助辦理貨物進口的事宜，也可能使用具有經授權許可經營的海關貨倉的業者來儲存貨物，直到貨物正式進入澳洲市場。
總而言之，評估檢討報告認為，目前沒有任何建議的模式比現行制度在實現邊境管理目標上更有效率。然而，現有制度仍有改進空間，未來可採取更有效的運作方式。對於現行制度的改進措施，後續將進一步在最終報告的「參考範圍二」（TOR2）部分來探討。
- 評估檢討報告的建議
澳洲DIBP在「參考範圍一」（TOR1）的評估檢討報告中，認為應保留對於業者經營報關行、（進出口）貨棧和倉庫的授權許可制度。
（二）參考範圍二（TOR2）：評估檢討現行許可制度的效度和有效性
如同前文於「參考範圍」（TORs）之二中所提及的「評估檢討現行許可制度的效度和有效性」，在觀察時將聚焦在其如何要求利害關係人評估現行許可制度的效率與成效。尤其許多利害關係人對現行的許可制度成效提供了廣泛的意見與評論，並提出了若干建議，以改進並簡化現行流程。
在TOR2的框架下，以下主要議題被進一步探討，以包括利益相關者的觀點、關鍵發現、結果、建議以及實施過程中的評估檢討：（1）在現行許可制度的「申請流程」（Application Process）方面，將探討「適任性及正當性審查」（Fit and Proper Checks）、「資訊的電子化傳輸」（Electronic Submission of Information）、「書面文件要求」（Document Requirements）、「許可執照的更換」（Licence Renewals），以及「決策所需時間」（Timeframe for Decision）；（2）在「法遵或合規性」（Compliance）方面，除了許可制度內既有的監管合規措施外，還涵蓋「稽核機制」（Auditing）；（3）在特殊進口貨物的課稅及處理方面，涉及到在許可制度下，處理「應稅商品」（Excisable）及「應課徵貨物稅的同等商品」（EEGs）的相關要求；（4）在「貨物移動許可」（Movement Permission）方面，涉及進口貨物其移動方式的相關管理與許可；和（5）許可制度的相關議題，例如有關「報關行許可執照的類別分級」（Classes of Licences for Customs Brokers）、「全國報關行許可諮詢委員會」（NCBLAC）的角色地位與發揮運作、「許可經營多項海關設施」（Licensing Multiple Facilities）的可行性與挑戰。
換言之，TOR2針對現行許可制度的各方面進行了深入探討，涵蓋了申請流程、合規性管理、特殊商品的處理要求及多項海關設施許可的問題。這些分析旨在為改進許可制度提供具體的建議，以提升效率與效能，並支持未來的實施方案。
- TOR2之議題：許可制度的申請流程（Application Process）
就當時分析的現況來看，當時澳洲政府內部有多個行政機關的職責，是負責處理報關行、（進出口）貨棧和倉庫的許可（或登記）作業，這些行政機關包括DIBP、DAWR以及「澳洲稅務局」（ATO）。每個行政機關都有其自身的申請流程，這些流程根據各自的監管需求而有所不同。利害關係人建議，若政府能統一許可流程（包括申請程序），將有助於提升「透明度」（transparency）、「廉正性或誠信度」（integrity）、「一致性」（consistency），並減少「重複作業與成本」（duplication of effort and cost）。
在報關行的許可制度方面，當時並無一套統一的申請流程。儘管大多數申請表格要求的資料內容相似，不同類型的許可制度有各自獨立的申請表格。且報關行、（進出口）貨棧和倉庫的許可申請流程也包含多個要素，這些要素在此次評估檢討報告的其他部分也有討論，即包括前文所提及的「適任性及正當性（或甚至是品行）審查」、「資訊的電子化傳輸」、「書面文件要求」以及「決策所需時間」。這些議題將在後文加以分別觀察。
（1）利害關係人的意見觀點：從簡化許可制度必要性的角度出發
首先，利害關係人普遍認同報關行、（進出口）貨棧和倉庫的授權許可制度有其重要性存在，但也表達出簡化這些流程的必要性。利害關係人指出，目前針對報關行、（進出口）貨棧和倉庫的許可制度，在政府不同部門及不同法規下存在重複的情形。
其次，利害關係人對於當時的進口流程特別指出，例如，（1）DIBP與「澳洲稅務局」之間，在經營「應稅商品」及「應課徵貨物稅的同等商品」（EEGs）倉庫的授權許可上，制度存在重複；（2）DIBP與DAWR在報關行、（進出口）貨棧與倉庫的許可、核准與管理流程上也有類似的重疊情況；（3）在航空與海港領域，DIBP與「運輸安全局」（Office of Transport Security，OTS）之間的流程也存在一定的關聯。是以通關相關業者表示，應該設立一套統一及簡化申請形式的申請表單，而非為不同的許可制度設計多種表格。
另外，利害關係人以在多份申請中重複提供相同資料為例，指出這種作業重複的問題。他們也要求尤其是在目前缺乏這些資源的情況下，提供更清楚的申請要求、說明與指引。而且利害關係人認為，在DIBP、DAWR、ATO與OTS之間有很大的整合、合併與簡化流程的空間，且這是一個減少關務法律規範的監管負擔與行政程序的「繁文縟節」（red tape）的重大機會。通關相關業者也認為，應檢討並改善不僅是許可執照在初次的申請流程，還包括許可執照後續展延申請的流程。
總之，澳洲所面臨的是許可執照申請流程存在分散化與重複問題，對申請者和政府機關都帶來不必要的負擔。利害關係人強調了統一和簡化流程的重要性，並建議政府機關之間整合、合作，改善初次申請與後期展延申請的體驗，從而提高透明性、廉正性和一致性，並降低行政成本與重複工作。
（2）對於「許可制度的申請流程」的重要調查發現
評估檢討報告調查發現，一直以來，不同政府機關在其各自負責的領域內，獨立發展出不同的作業流程，這些作業流程在制度設計之初並未與其他同樣在該領域運作的政府機關進行實質的參考或合作。以澳洲《1901年海關法》規範所監督管控的行為為例，其便是其中一個例子。且該評估檢討認為，不同政府機關之間的流程應否進行整合提供了一個契機，只要實際上可行，則應進行許可申請流程的整合，以在不同政府機關之間實行更高效率的許可制度。
首先，從「減少重複申請的成本」的角度來看，流程的整合可減少通關相關業者必須遞交許可申請的數量，進而降低成本與法規遵循的負擔。同時，它也能讓監管的主管機關更有信心地確保持有許可執照或經登記的業者，具備符合法規下各項要求的能力，甚至是滿足該領域內不同的要求。
其次，從「行政資源的有效利用」的角度來看，整合與澳洲DIBP相似的許可流程，將使該行政機關的資源更有效率地運用，並確保在澳洲《1901年海關法》規範下所有許可執照的審核能夠一致且公平地進行，亦即上開法規範在不同行政機關之間較能獲得一致的考量。
再者，從「技術創新與服務改進」的角度來看，流程整合也符合澳洲DIBP在與合作夥伴共同探索科技創新與提升勞務交付效率方面的策略性目標。DIBP也已表明，將會在可行的情況下，自動化例行性職務與作業流程，以提高關務行政的效率。
綜上所述，政府整合對於報關行、（進出口）貨棧與倉庫的許可執照申請流程，可打造出更有效率與更簡化的制度，降低終端使用者在不同行政機關的交集及繁文縟節的流程，同時也為相關的政府機關帶來顯著的效益。一個更整合的系統將可在各類許可領域建立更具成效與效率的許可制度，也能比現行由不同行政機關各自獨立審核許可執照申請的做法，更具集中性與協調性的進行合規監督。是以澳洲政府若能整合出更高效的許可制度，自可達到「減少重複申請的成本」、「行政資源的有效利用」、「技術創新與服務改進」等效益上的改進。
（3）評估檢討報告的建議及實行計畫
評估檢討報告認為，若能整合不同行政機關之間的許可（或登記）流程，將可為許可執照申請人、持有人以及主管機關節省大量的時間與成本。因此，該報告建議DIBP與其他相關行政機關（如ATO、DAWR和OTS）合作，共同制定統一整合現行不同行政機關流程的策略，且該策略應旨在提供一個更加高效、有效且精簡的許可制度，同時提高許可制度的廉正性和誠信度。
評估檢討報告指出，各個行政機關之間已經就存在重疊和潛在需要整合的領域展開討論。上開建議應進一步推動這些討論，並為許可制度各要素的全面探討提供框架。至於有關許可制度中每一個具體構成部分的詳細內容，本文將進一步在下文各個單獨議題一併加以觀察。
- TOR2之議題：適任性及正當性審查（Fit and Proper Checks）
事實上，有多個澳洲行政機關皆要求進行「適任性及正當性」審查，但其不同行政機關之間所要求的範疇與申請審核的程序也各不相同，這是因為不同機關所進行審核的基本原則不同，也因出於不同目的而有所差異。例如，澳洲DIBP著重於個人誠信，以及是否與犯罪份子存在一定的關聯性；而「運輸安全局」（OTS）則關注於交通運輸方面的安全。也因此衍生出所謂的「航空安全識別證」（Aviation Security Identification Cards，ASIC）與「海事安全識別證」（Maritime Security Identification Cards，MSIC）等制度，就是這方面的重要組成部分。
在許可執照的審核過程中，澳洲DIBP在其報關行、（進出口）貨棧及倉庫的許可制度中進行「適任性及正當性」審查。此類審查僅限於首次申請許可執照時進行，用以確保申請人具備資格。獲得初步認可之後，通常不會再定期對個人進行正式的審查。然而，許可執照持有人必須持續維持其「適任性及正當性」的狀態，才能繼續持有許可執照。DIBP可在需要時要求進行額外的審查，以驗證其是否仍然符合所要求的狀態。
然而，DIBP的相關立法存在限制，無法對申請人其「關係人」（associates）的行為與背景進行充分嚴格且全面的審查。這在排除犯罪勢力涉入《1901年海關法》所管制行為的過程中是一項重大障礙。該評估檢討指出，DAWR在其依《2015年生物安全法》（Biosecurity Act 2015）規定，對申請人進行是否適任及正當的判斷時，有進行「關係人測試」（associates test）。此外，DAWR也明確表示，若在例行性的合規審查期間出現任何改變申請人風險評估的情況時，可能會啟動對申請人是否仍具適任性與正當性的重新評估。
總之，雖然「適任性及正當性審查」在澳洲不同行政機關中具有其重要意義，但澳洲DIBP的相關立法存在改進空間，特別是在全面評估申請人及其關係人方面。這對於確保許可制度的廉正性或誠信度以及排除潛在犯罪影響尤為重要。
（1）利害關係人的意見觀點：從預防道德風險的角度出發
首先，利害關係人指出，不同行政機關間對於「適任性及正當性審查」的執行方式存在不一致的情況。他們對以下幾點表達一定的看法：（1）「各行政機關間的審查程序重複」（duplication of processes across agencies）、（2）「缺乏定期的適任性及正當性審查」（lack of regular fit and proper checks）、（3）「對於審查內容缺乏清晰的說明」（lack of clarity over what is considered during fit and proper checks）、（4）「公司在執行審查時的範圍與要求不明確」（he extent to which fit and proper checks are undertaken by companies and what is required under these company checks）。
其次，利害關係人普遍認為，不同行政機關重複執行「適任性及正當性審查」，會導致政府與通關相關業者之間的行政成本上升。且利害關係人也一致認為，應該整合各行政機關的「適任性及正當性審查」程序，並建立一個能涵蓋所有相關行政機關的統一審查制度。他們認為如此一來將能減輕通關相關業者與行政機關的「法遵負擔」（regulatory burden），並降低成本、提升效率。
對此，通關相關業者支持以電子方式提交「適任性及正當性審查」的申請。另外，通關相關業者認為，「適任性及正當性審查」應定期進行，而不應只在申請許可時進行一次的審查。他們也理解某些行政機關的程序可能會在澳洲DIBP之外持續運作著，也因此會對DIBP的「適任性及正當性審查」造成潛在影響。
再者，利害關係人認為，各行政機關在進行「適任性及正當性審查」時缺乏資訊共享，是一個重大的誠信漏洞或道德風險，這可能會產生潛在的弱點與風險。又利害關係人認為，讓DIBP善用公司對其員工已有的「適任性及正當性審查」，即具有相當的價值。
此外，通關相關業者認為，對於海關倉庫及保稅倉庫目前僅要求管理層或負責人進行「適任性及正當性審查」的做法，容易使整體產業處於一定的風險之中。而且通關相關業者也質疑，此類審查是否應擴大適用於所有從事相關工作的個人，或應該如何劃定進行正式員工與臨時員工審查的範圍。
（2）對於「適任性及正當性審查」的重要調查發現
首先，評估檢討報告調查發現，整合各行政機關之間的「適任性及正當性審查」（Fit and Proper Checks）將有助於簡化申請流程、消除重複程序、降低成本，並提高政府與業界的審核效率，也能減輕各行政機關的監管負擔，並更有效率地運用時間與資源。
整合各行政機關之間的「適任性及正當性審查」，其好處在於若能實施一套涵蓋所有相關行政機關的統一審查機制，將為政府與通關相關業者提供更大的保障。審查的一致性將提升整體許可制度的廉正性及誠信度。這也將促使各行政機關之間更加了解與許可執照持有者相關的新訊息或「變更情況」，例如可能導致個人或公司的情況已變更，而需要重新審查，或甚至被視為不再適合持有許可執照的情況，從而可提供更全面的跨機關視角。
若政府能採用單一的「適任性及正當性審查」機制，實質上將可節省一定的行政成本。目前這些行政成本並未被完全收回，但澳洲DIBP未來可能會進一步檢討。不過可確定的是，整合統一「適任性及正當性審查」的流程，將為DIBP、其他行政機關以及許可執照持有人帶來行政成本上的效益。
其次，評估檢討報告指出，基於對所有員工進行審查的必要性，相關的關務產業若能對所有正式員工及臨時員工，採取一致的審查方式，將能提高整體廉正性及誠信度、降低該產業所面臨的風險，並為許可執照持有人提供更高程度的確定性，確認其遵守了義務並維持產業標準。審查也指出，儘管報關行需要持有許可執照，但與其共事或提供服務的人員並不在此規範內。這些人員若有接觸「整合貨物通關系統」（ICS）的權限，也應接受一定程度的背景審查，以確保制度的廉正性及誠信度。評估檢討報告也提到「全國報關行許可諮詢委員會」（NCBLAC）建議的一種可能做法是，要求許可執照持有人提供文件記錄其員工的角色。
政府的行政部門與通關相關業者在進行背景審查時，若能更好地整合，將為許可制度的廉正性及誠信度帶來更多好處。政府可更信任通關相關業者對那些雖非管理階層，但可能短期擔任相關職務的員工所進行的審查，包括臨時員工。澳洲DIBP與通關相關業者可能需謹慎考量如何建立一個能讓所有參與者（不僅是否為管理階層）都能接受的一套審查系統，從而為各方提供可信賴的保障。
再者，評估檢討報告更指出，由於「適任性及正當性審查」僅在某個時間點進行，因此其效力無法永久有效維持。特別是在許可執照持有人狀況改變後，有必要持續重新檢視其是否有資格。基於以情報導向、風險控管為基礎的檢查，並輔以稽核的方式定期進行審查，對個人或公司所進行的檢查具有合理性。澳洲DIBP應確保現行法規能全面支持這種以情報為導向的方式，並能在評估與決策過程中靈活運用第三方資訊。也可能需要調整從申請人處取得的資料類型，以確保能蒐集到足夠的資訊來進行評估。
若能更定期於特定時間來進行「適任性及正當性審查」，將使許可執照持有人更能確信其情況會根據風險比例來被審查。目前現行法即規定個人須主動通報其情況的重大變更作為持有許可執照的條件之一。未來也可考慮將此通報義務制度化，例如，當許可執照持有人未通報有變更情事時，則會實施暫停執照的處罰機制。
此外，通關相關業者也普遍能認知到，政府機關目前仍會在幕後持續進行部分審查工作。若能針對「適任性及正當性審查」的要求提供更清晰的指引，也將提升申請人與許可執照持有人的信心與確信，進而使整體審查流程能更加順暢。這也將有助於申請案更完整、更快速地審核與處理。且更重要的是，必須正確設定審查範圍，才能更有效鎖定那些具有潛在風險的個人。
另外，評估檢討報告也指出，對非居住於澳洲的人士進行「適任性及正當性審查」實際上具有更高的難度。不過，這一議題將在參考範圍五（TOR5）中，進一步加以觀察。
（3）評估檢討報告的建議
評估檢討報告認為，若要改善「適任性及正當性審查」，則可聚焦在行政機關間的資訊共享、定期審查、要求明確化等方面。即透過對「適任性及正當性審查」流程的整合，統一行政機關之間的標準，並引入定期與持續審查的機制，政府和業界將能提升許可制度一定程度的廉正性及誠信度、降低許可制度運作時的風險並提高效率。
首先，透過強化情報導向的審查方法與數據共享，各行政機關之間若能共享資訊，將可更有效率地評估許可執照持有者的適任性及正當性，並作出相關決策。此將可帶來多項優勢，故應該積極推動。然而，可能需要檢視現行的法律授權條文是否允許此類資訊的共享。
其次，定期且依據風險程度正式對許可執照持有人進行「適任性及正當性審查」，也具有多方面好處。若能釐清應由DIBP負責審查哪些人員，以及申請人需要提供哪些資料，將有助於建立更簡化的制度，同時提升制度的完整性與可信度。DIBP若能與其他機關合作，整合「適任性及正當性審查」流程，將可為政府與產業節省成本並帶來效益。
綜上所述，評估檢討報告建議，澳洲DIBP應致力於與其他行政機關整合其「適任性及正當性審查」，以提高效率並減少重複作業。
（4）評估檢討報告的實行計畫
首先，評估檢討報告認為應探索現有審查流程，即在實施本項建議時，澳洲DIBP應探索其他相關機關所執行的「適任性及正當性審查」的目的與範疇，並比較其中的相似處與差異處，盡可能簡化並標準化相關程序。長遠目標是建立一套涵蓋所有機關的單一「適任性及正當性審查」制度。
而在達成長遠目標的過渡期間，澳洲DIBP應尋求推動修改其現行法律，以便能更嚴格且全面地審查申請人的關係人的行為與背景。同時，DIBP 也應確保現行法律架構能充分支持情報導向的審查方式，並能在評估與決策過程中運用第三方資訊。
其次，評估檢討報告認為在短期內應著重於整合效應，即澳洲DIBP應尋找其他機關現行審查中與其「適任性及正當性審查」制度之間的合作機會與互補性，藉此接受並認可其他機關的審查流程作為自身審查的一部分，甚至是作為其審查的主要內容。中期目標應包括建立「相互認可機制」（mutual recognition），但此類流程可能需要修改現行法律以調整既有的審查程序。
任何修訂後的「適任性及正當性審查」制度的關鍵要素之一，將是讓DIBP有能力確認申請人是否曾被其他機關評定為不適任。該全面評估審查亦指出在「未來旅客倡議論壇」中（Future Traveller Initiatives Forum）涵蓋DAWR、「運輸安全局」（OTS）與DIBP之間在審查制度統一整合上的合作，並鼓勵該論壇完成其有關「適任性及正當性審查」的工作計畫，以進行協調跨行政機關的工作。
再者，評估檢討報告認為在實施過程中，也應探討行政機關之間是否已簽訂資訊共享的「備忘錄」（Memoranda of Understanding，MOUs），允許基於行政目的分享許可執照申請人或持有人或持有許可執照的企業經濟實體的個人資料。若尚無此類協議，建議DIBP主動與其他相關機關訂立備忘錄，協助納入並運用第三方資訊於評估與決策流程中。任何有關「適任性及正當性審查」的變更，很可能都需要經由立法修改來實現。
澳洲DIBP應於明確的期間內正式執行「適任性及正當性審查」，而非僅在報關業者、（進出口）貨棧，及倉庫業者初次申請許可時才進行一次審查。詳言之，DIBP至少應在報關業者每次申請續約時執行審查；對於每年更新執照的倉庫與（進出口）貨棧等海關設施，也應依據需要進行審查。DIBP應明確定義何謂開始在非例行週期內啟動審查的條件，使審查人員能更好地因應新資訊。這將需透過立法修訂，以引入更新週期與非例行「適任性及正當性審查」的開啟審查機制。
此外，本次評估檢討報告建議制定及開發針對通關相關業者和許可執照申請人「額外的指引資料」（additional guidance material），以供上述二者來參考執行，使其了解「適任性及正當性審查」的範疇與深度，進一步促進通關相關業者對審查制度的理解，並可能提高其向DIBP回報誠信度資訊的意願。至於上開指南的製作方向，該報告認為：（1）DIBP應分析現有的審查要求，並根據分析結果製作指南；（2）應明確說明審查內容與許可執照申請人須於申請時提交的資料與文件；而且（3）該指南亦應清楚指出在什麼情況下，需通知DIBP有關其狀況變更的情事，以及許可執照持有人應提供哪些資訊。該指南也可透過通關相關業者的宣導計畫加以強化，進一步傳達給業界成員與其員工。
另外，該評估檢討報告則是建議，對關於通關相關業者所有員工（包括臨時員工）應採取標準化的審查流程，此將有助於確保整體產業的廉正性及誠信度，降低該產業的道德風險，並提升許可執照持有人對其合規義務的信心，使許可持有者更有把握其能履行承諾並維持其行業標準於一定的水準。是以DIBP應與通關相關業者合作，探討「適任性及正當性審查」對於現行員工審查的廣度，並考慮與個別公司自行進行的「適任性及正當性審查」加以整合。
總而言之，澳洲DIBP宜引入定期和非定期性「適任性及正當性審查」制度，並開發清晰的行業指導資料，以提高透明度和廉正性。同時，與通關相關業者合作開展標準化審查模式，以期進一步減少風險並提高制度的可靠性。
（待續）
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