海洋污染防治法「扣船扣人取擔保」的妥適性（下）

黃裕凱（輔仁大學法律學院教授）

 

肆、海污法草案「扣船扣人取擔保」評議

 

（一）海污法草案第38條第1項規定

未在我國依法設立分公司之外國籍船舶因違反本法所生之損害賠償責任及費用負擔，於未履行前或有不履行之虞者，主管機關得命該船舶泊靠我國港口，禁止其航行、開航或要求移航，並得限制船舶所有人及重要船員離境；開航後，復駛入我國領海者，亦同。但經提供足額擔保者，不在此限。

 

• 「未在我國依法設立分公司之外國籍船舶」：本句本身即有問題，很簡單，「外國籍船舶」是物，不是人，怎麼可能「設立分公司」！在用語使用上，現行條文使用「外國船舶」乙詞可能更為簡潔明確。「未在我國依法設立分公司之外國籍船舶」乙句其真正的意涵應該是指「『該外國船舶的船舶所有人』未在我國依法設立分公司」，如是這樣，那又會產生另一問題是：草案第四條第13款船舶所有人定義為指船舶所有權人、承租人、經理人及營運人，範圍非常廣，到底是僅限「船舶所有權人」或另外包括「承租人、經理人及營運人」？以先前於蘇伊士運河發生擱淺事件的長賜輪為例，該輪船舶所有權人為巴拿馬籍、光船承租人（Bareboat Charterer）及經理人（Manager）為日本籍，船舶營運人（亦即論時承租人Time Charterer）為我國籍長榮海運。假設長賜輪於我國境內發生污染事件，那請問草案第三十八條第一項限制船舶／人員離境有無適用？同樣地，於權宜船籍盛行情況下，以我國為例（參考UNCTAD Review of Maritime Transport 2022 Table 2.5 Ownership of the world fleet, ranked by carrying capacity in dead-weight tons, 2022, national- and foreign-flagged fleet, at p. 40），我國國民所掌握的將近5,500萬載重噸，但僅483萬載重噸船舶登記為國輪，換言之，有高達88%實質上由我國國民控制的船舶登記於外國！這些權宜船籍的我國籍「承租人、經理人及營運人」們，解釋上，仍屬本條適用範圍！以前述長賜輪為例，長榮海運為長賜輪的營運人，屬海污法船舶所有人定義，那長榮公司的負責人將可能被限制離境了！
• 我國籍船舶：解釋上，本條「扣船扣人取擔保」規定僅限適用於「外籍船舶」，換言之，我國籍船舶無本條適用。從海事法角度，此規定恐違反國際社會所普遍承認的不歧視原則（例如海洋法公約第24條、國際海事組織公約第1條等）。
• 我國籍船員：解釋上，本條規定主要是針對「外國籍船舶」，亦即對船，不對人，不論該船上船長船員為何國籍！換言之，服務於外國籍船舶上的我國籍船員，是有可能成為被扣「人」的對象的。
• 「損害賠償責任及費用負擔，於未履行前或有不履行之虞者」：本句話最大問題是：本條到底是保全程序，抑或終局程序？按從民事法角度，損害賠償責任必須先行確定，方有所謂未履行情事；於行政執行法角度，本條屬公法上金錢給付義務，必須先為行政處分。換言之，從文字用語，應屬終局程序時之行政執行或債務求償。但污染事故發生，無論是應急或清除所生費用／責任，其處理通常需要一段時日方告確定，且依本項但書擔保用語，本條規定論理上應屬保全程序。此用語上問題，立法必須予以解決，以杜可能爭議。
• 「主管機關得命該船舶泊靠我國港口，禁止其航行、開航或要求移航，並得限制船舶所有人及重要船員離境」：
  • • 「主管機關」：依草案第3條第1項規定為「本法所稱主管機關：在中央為海洋委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」按船舶航行／移航等涉及航運安全及管理上的專業，宜由航政主管機關為之較妥，雖然體例上，航政主管機關或可為依草案第3條第3項「本法所稱協助執行機關，指協助辦理取締、蒐證、移送等事項之軍事、海關或其他相關機關。」之「其他相關機關」，本項相關執行問題需另外適用第2項規定。再者，於現行重大海洋污染緊急應變計畫的規劃上，海難所致的污染係由交通部負責，前述情況，可能會產生權責歸屬之爭議。
    •   「禁止其航行、開航或要求移航」：禁止航行主要是針對航行中船舶而言，例如行使無害通過我國領海（或其他海域）的外籍船舶發生溢油事故或偷排油情事。禁止開航主要是指正停泊於我國港口的船舶而言。而要求移航則可同時針對航行中、停泊中（港內或港外）的船舶而言。由於本條文「公法／私法」不分，且海洋污染並非均涉及刑責，本條文規定存在著違反海洋法公約第27條及第28條的高度疑慮，該二條文臚列如下：
      • 1982年海洋法公約第27條外國船舶上之刑事管轄權：公約第27條規定：「1. 沿海國不應在通過領海的外國船舶上行使刑事管轄權，以逮捕與在該船舶通過期間船上所犯任何罪行有關的任何人或進行與該罪行有關的任何調查，但下列情形除外：（a）罪行的後果及於沿海國；（b）罪行屬於擾亂當地安寧或領海的良好秩序的性質；（c）經船長或船旗國外交代表或領事官員請求地方當局予以協助；或（d）這些措施是取締違法販運麻醉藥品或精神調理物質所必要的。2. 上述規定不影響沿海國為在駛離內水後通過領海的外國船舶上進行逮捕或調查的目的而採取其法律所授權的任何措施之權利。3. 於第1及第2兩項規定之情形下，如經船長請求，沿海國於採取任何措施前應通知船旗國外交代表或領事官員，並應便利外交代表或領事官員及船上船員間之接觸。遇有緊急情況，發出此項通知可與採取措施同時進行。4. 地方當局於考慮是否逮捕或如何逮捕時，應適當顧及航行的利益。5. 除第12部分有所規定外或有違犯依照第5部分制定之法律及規章之情形外，如來自外國港口之外國船舶僅通過領海而不駛入內水，沿海國不得在通過領海的該船舶上採取任何措施，以逮捕與該船舶駛進領海前所犯任何罪行有關之任何人或進行與該罪行有關之調查。」
      • 1982年海洋法公約第28條外國船舶上之民事管轄權：公約第28條規定：「1. 沿海國不應為對通過領海之外國船舶上某人行使民事管轄權目的而停止其航行或改變其航向。2. 沿海國不得為任何民事訴訟目的而對船舶從事執行或加以逮捕，但涉及該船舶本身於通過沿海國水域之航行中或為該航行的目的所承擔之義務或因而負擔責任者，則不在此限。3. 第2項不妨害沿海國依其法律為任何民事訴訟的目的而對在領海內停泊或駛離內水後通過領海之外國船舶從事執行或加以逮捕之權利。」
    • 「船舶所有人」：前述已有述及草案第4條第13款有關「船舶所有人」定義可能產生的問題。其次另一問題是，以我國航業法第7條第4項規定為例「船舶運送業之組織，除本法中華民國八十四年八月九日修正之條文施行前經核准者外，以股份有限公司為限。」換言之，除若干可能獨資或共有的小型船舶外，船舶所有人幾乎為法人組織，此在「扣人」的執行上，將會產生問題。假設該「人」可為外籍船舶公司在台分公司的負責人，那恐造成外籍公司來台投資的意願，因其可能會因船舶的意外污染仍遭限制出境！基於前述說明，由於外籍船舶公司鮮少在台設立分公司，且對公司法人執行扣「人」的尷尬與困難，「重要船員」將會是扣「人」的首要且主要目標！無辜船員啊！
    • 「重要船員」並非法律用語，我國船員法有區分為船長、甲級船員、乙級船員、實習生、見習生等（船員法第2條定義參照），船員法第73條第2項雖亦有「船長在航行中不論遇何危險，非經諮詢各重要海員之意見，不得放棄船舶。但船長有最後決定權。」但所有立法及函令文件均未言明「重要船員」所指為何？本項修正理由有言「重要船員（如船長、大副、輪機長等）」。
• 「開航後，復駛入我國領海者，亦同」：本段規定誠屬多餘，因從1982年國際海洋法公約所表徵的污染海域管轄，無論船舶行駛於領海外的專屬經濟區、我國領海、內水等，我國對此本均具有管轄權。
• 「但經提供足額擔保者，不在此限」：本項關鍵重點為本但書規定，此為本項規定筆者一直主張「扣船扣人取擔保」的核心目的所在。本但書在實務會面臨幾個問題：擔保的性質？誰提供擔保？擔保形式／擔保書格式為何？擔保金額為何？未提供擔保的後果？
  • 擔保性質？實體法上的擔保，或為人保，或為物保，或為現金保。物保如提供財產供抵押或設質等；現金保包括提存現金、提供等同現金的銀行本票或信用狀；人保其實等於我國民法第739條的保證，亦即當事人約定，一方於他方之債務人不履行債務時，由其代負履行責任之契約。亦即屬第三人負擔契約類型，主債務人（污染行為人／被保險人）所有之抗辯，保證人得主張之（民法第742條參照），保證人於債權人未就主債務人之財產強制執行而無效果前，對於債權人得拒絕清償（民法第745條先訴抗辯權參照）。由於海事事故責任上，幾乎不會出現物保及現金保，擔保僅屬人保情況下，並不存在著主管機關所想像的P＆I責任保險人就其所出具的LOU即可無限求償的幻想！
  • 誰提供擔保？本條並未規定誰提供擔保？草案第36條2項規定「船舶總噸位四百以上之一般船舶及總噸位一百五十以上之油輪或化學品船，其船舶所有人應依船舶總噸位，投保責任保險或提供擔保，並不得停止或終止保險契約或提供擔保。」在法理上，第38條的「足額擔保」並當然等同於第36條的「責任保險或提供擔保」，前者第38條屬事故責任擔保，第36條為事前的責任投保，因解釋上，二者「擔保範圍」並不一致。在目前運作實務上，第36條的「責任保險或提供擔保」幾乎是以「責任保險保單」為之，幾乎未見「擔保」模式；而「責任保單」部份，如為船舶，多以P＆I有效保單為之；如非船舶，則多以向國內產險業者投保第三人責任險（附加污染責任風險）方式為之。由於我國海污法污染責任甚為繁重，無論是P＆I保單抑或第三人責任險條款並無法提供充分且完全的海污法責任承保。以產險第三人責任險為例，僅承保「污染損害」，至於罰款及應變費用，並非承保範圍。另以P＆I保險為例，承保範圍雖較第三人責任險廣泛，但仍有其承保責任限額等侷限。再者，在實務運作上，港口國管制PSC雖會查驗P＆I入會證明，但此僅限於針對「入港船舶」，且P＆I類型相當多，債信不一，船舶是否提供有效且足額承保，亦很難一概認定。基於前情，雖然「第38條足額擔保等同於第36條責任保險或提供擔保」是最理想且最節省的設想，但一如前述，兩者仍有不同，第38條屬事故後應另外提供的責任承擔擔保！在海上保險實務上，一般產險公司並無提供擔保的任何義務（事實上也要看產險公司的營業項目或公司章程上是否具保證能力，否則仍不能提供任何擔保），既使是P＆I亦然（依據所有P＆I Club的Rules Book，P＆I並無針對任何承保風險提供任何擔保的義務），雖然慣例上，P＆I通常會提供LOU（Letter of Undertaking）。而除保險公司的LOU外，實務上要安排「其他類型擔保」的成本非常高，例如請銀行出具擔保（無論是開信用狀擔保、本票擔保等），鮮少為之。換言之，「扣船扣人取擔保」的實質效益是非常有限的。一來，IG P＆I的會員P＆I本來就會提供擔保（雖無義務），其他非IGP＆I會員的擔保效力為何？恐國內政府部門也不敢收，而其他擔保類型也幾乎不會產生！在此情況下，本條即無如何嚴格規定之絕對必要性！
  • 擔保形式／擔保書格式為何？擔保形式前述已略有說明，一般產險公司不會出具擔保書或保證書，銀行擔保亦幾乎不會發生，非IGP＆I的擔保書，效力恐不會被我國政府所接受，實務上大概僅剩下IGP＆I所出具的擔保函LOU。而實務上，IG P＆I對於P＆I所提供LOU訂有通用制式LOU格式，而該LOU通常規定英國法／管轄，且於適用CLC公約最高限額情況下，P＆I的LOU責任限額一般為預估責任的150%。由於我國政府一般不會接受適用英國法／管轄的LOU，這也就是過去二、三十年所發生的油污案件，除小案外，油污或海污事件鮮少有P＆I擔保的情況。折衷之計，建議我國以函令方式提出我國「制式的LOU」（可參考「台灣港務股份有限公司處理船舶碰撞公有商港設施作業程序」其有各類制式中英文擔保函之規定），此LOU可與IG P＆I先進行協商後，確定之。
  • 擔保金額為何？草案第36條3項雖規定「前項責任保險或擔保之額度，由中央主管機關會商金融監督管理委員會定之。」但一如前述，第36條責任保險或擔保並不同於第38條擔保。因此於擔保額度部分，必須因個案進行預估或估算。由於本草案另有「擔保不足時，仍應另外提出擔保」之規定，因此如主管機關無法預估可能的代位應急／清除費用的額度（外加130%~150%彈性），可直接採用該船噸位依據CLC公約計算所得的額度（注意不能適用燃油公約所適用的船舶所有人責任限制額度，因我國海商法船舶所有人責任限制額度過低，且尚未修正）。
  • 未提供擔保的後果？草案第49條規定「違反第三十八條第三項規定，未於主管機關通知期限內補足擔保者，處新臺幣六十萬元以上三千萬元以下罰鍰，並得限期令其補足；屆期未補足者，得按次處罰。」第49條很有趣的是，本條僅針對第38條第3項為罰則規定！而未針對第38條1項為罰則規定！其結果為，「有提供擔保但未補足」會被處罰，而「根本未提供擔保者」凡而沒有罰則！不知立法考量為何？

 

（二）海污法草案第38條第2項規定

前項情形，港口管理機關、事業機構應協助規劃船席、泊靠船席及限制該船舶出港；必要時，主管機關得要求執行機關強制其泊靠至指定席位。

 

• 船席及限制出港等，在我國政府體制上，主要為航政機關及港務公司負責，依草案第3條第3項「本法所稱協助執行機關，指協助辦理取締、蒐證、移送等事項之軍事、海關或其他相關機關」之規定，航政機關及港務公司可稱為該項「其他相關機關」。而本項後段所稱的「執行機關」，依草案第3條第2項，即指海岸巡防機關。
• 船舶進出港口及停靠船席所費不貲，本條並未規定這些費用的負擔問題。依行政執行法第6條第3項規定「被請求協助機關因協助執行所支出之費用，由請求機關負擔之。」另同法第25條規定「有關本章之執行，不徵收執行費。但因強制執行所支出之必要費用，由義務人負擔之。」遺憾的是，草案第35條雖然列舉「各有關機關依本法求償採取應變措施、清除及處理所生費用，包括下列項目：……」，但所列七款項目，並不包括本項費用！其結果為，主管機關必須就此費用另外提出求償！
• 在實務上，可能會產生較大困擾的是：長期扣船所衍生的問題。於正常情況下，如事故船為一般正常營運，投保IGP＆I的船舶，第38條扣船扣人情事發生機率不高。但如事故船為次標準船，當責任過大，或船舶被扣時間過長，因船舶被扣期間仍需進行維護保養等，當船舶所有人選擇拋棄船舶，甚至連船員都被拋棄不理時，這可能是本條規定真正災難的開始。第一、港口機關的扣船所衍生的費用，並非海商法第24條以下海事優先權所擔保的債權，亦非執行法拍所生的執行費用，這些費用可能會面臨求償不足或求償無門的狀況；第二、船員遭拋棄為近年來IMO所持續不斷討論的議題，顯現次標準船是極可能會發生「扣人」反成為「人球」的尷尬情況。
• 再者，本項規定將容易引發行政法學上「多階段行政處分」及「多階段行政程序」問題。多階段行政處分即行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者；多階段行政程序指複雜行政程序中，通常可切割為多個程序，遞次進行，而各該階段程序之間以做成一定之行政處分相互銜接，該等處分形成多階段程序的行政處分。依最高行政法院91年判字第2319號判例要旨：「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」

 

（三）海污法草案第38條第3項規定

依第一項但書規定提供之擔保金額，不足以支付各有關機關採取應變措施、清除與處理所生費用及損害賠償金額時，船舶所有人應於主管機關通知之期限內補足擔保。

 

• 本項為擔保不足的補足規定。從政府或求償者角度，此規定似乎必要且合理，但事實上恐非如本項規定意圖之所願：

1. P＆I所提供的擔保通常會有一定額度，且通常會以CLC公約或Bunker公約最高責任限額為擔保限額，並非「要多少、給多少」！
2. LOU擔保屬保證性質，擔保人的擔保責任仍應以船舶所有人依法應負之責任為最終依歸。並非擔保越高越足，政府就可以拿到更多的賠償！這似乎是主管機關把LOU作為保險人切結一定賠付的誤解！
3. 一如前述，擔保不足沒補足要被罰（草案第49條），不提供擔保反而沒事，本項規定僅徒增船舶所有人不提供擔保而已！
4. 擔保補足之期限問題，對P＆I可能會產生困擾，因IGP＆I的13家P＆I攤賠機制，超過每一P＆I最低自留額以上的金額（最近幾年約在1,000萬美元左右），基本上是要送給IGP＆I審核的，這需要一點時間，是否能在主管機關所限定的時間內完成，不無問題。
5. 擔保金額問題：因屬擔保，實務上的擔保金額本來就會寬列，就是儘量避免擔保不足。擔保金額基本上是先由主管機關（求償權人）提出，擔保人再視責任限額等情況，再決定是否提供擔保，或以多少金額提供擔保。換言之，於多數情況下，擔保金額不足通常是主管機關（求償權人）自己的問題，怎麼把自己的問題轉嫁給擔保人，還要擔保人限期補足擔保！否則還受罰呢？
6. 擔保可能會有混雜問題，一海難事故發生後，可能會發生海污部分需要擔保，另殘骸移除部分（如發生）也需要擔保之情況。雖理論上，責任保險人可分別出具污染擔保及殘骸移除擔保，但應變費用通常是一起發生的，此關111年5月發布的重大海洋污染應變計畫即可見一斑，應變費用如何區分？本身就是一問題。
7. 可能會引發複數行政處分或多階段行政處分爭議。

 

（四）海污法草案第38條_小結

 

綜合以上說明，本文針對海污法草案第38條「扣船扣人取擔保」條款的評議，意見統整如下：

• 用語瑕疵：「外籍船舶未在我國依法設立分公司」！
• 船舶所有人範圍過廣，可能涵蓋無辜的船舶營運人（通常為Time Charterer）；
• 違反國際公認的不歧視原則；
• 是否屬保全程序？有爭議；
• 恐違反1982年海洋法公約的民事及刑事管轄權；
• 擔保形式、金額、未提供之後果不明；
• 輕重不分（亦即「有提供擔保但未補足」會被處罰，而「根本未提供擔保者」凡而沒有罰則），形同變相支持「不提供擔保」；
• 船舶進出港口及停靠船席等所生費用未列入草案第35條；
• 「扣船扣人」演變成「棄船棄人」之困境；
• P＆I擔保及補擔保與目前P＆I實務有差異；
• 擔保混雜問題：海污擔保 + 殘骸移除擔保等。

 

 

伍、總結_海污法草案第38條「扣船扣人取擔保」再修正建議

 

嚴格而言，現行海污法及海污法草案關於「扣船扣人取擔保」之規定，明確違反國際規範，但從單純國內法角度，不算嚴重違法違憲（雖然解釋上亦違反目前我國已採用前述國際法規範的國內法部份，例如MARPOL及二人權公約），因稅捐稽徵法等亦有類似規定，而國內學術對於類似條文的見解仍處於分歧狀態。海污法具高度國際性，有頗為完整的國際公約為明確的參考規範，所涉及的船舶／船舶所有人／船員／責任保險人亦多屬外籍，海污立法或修法如仍完全以「國內法」「國內主管機關」「海污就是油污」角度為規範，將顯失其妥適性。

 

（一）修正建的幾個綜合考量因素

 

1.國際規範v.s.應急及污染費用保全v.s.污染者付費

 

海事的國際性質無須多言，海事國際性不是喊喊「海洋立國」口號，而是要確確實實且自願性地遵守國際長久來所建立的規範及運作模式；更不是，想要享受國際規範所帶來的權益，就主張適用，不想承擔國際規範帶來的負擔或義務，就說與國際規範無關。我國全球航運排名高居第12、13名，外籍船舶／船員會來我國，同樣地，我國籍船舶／船員也會航行到其他國家。海事海污立法不應是一部「閉門造車」的法律。

國際與海事污染有關的立法，以1982年聯合國海洋法為基礎，無論是MARPOL公約、CLC公約、FUND公約及BUNKER公約等，均獲得超過全球100國以上國家的批准或加入，這些國家所擁有的船噸也都超過全球總船噸的95%以上。面對這樣國際整合度如此高的國際立法，以「海洋立國」自豪的我國，似乎沒有任何不予全面採用的妥協空間！

50年前，全球海洋環保意識開始高漲，國際間對此快速且建構出一整套算完整但不一定完美的法律制度（次嚴格責任（少數免責事由）＋責任限制＋峽道型責任（僅船舶登記所有人負責）＋財務擔保（對責任保險人的直接訴權）＋船方及油商共同承擔污染責任等）。為何說「不一定完美」？因為各國對海污，特別是其中油污損害賠償計算，仍存在著一定程度的歧異。但無論如何，國際間仍存在著一定程度的處理及賠償機制。

的確，由於海污法民國89年立法之初，將其定位為「環保」事件，整個海事規範／架構被「污染者付費」的大旗所完全掩沒。但在此民智大開的今日，無論今日的海污法主管機關是環保署或海洋委員會，均應回歸國際海事規範的正確軸線上。

再者，既使全球在IMO的主導下，無論在船舶結構安全、設施、作業模式、人員專業等有嚴格要求，但海上風險大，海難及污染事故雖降低很多，但仍時有所聞。現有的國際油污補償機制是足以涵蓋這些事故所產生的責任的，如非，離CLC及FUND公約最後修正已超過20年，國際間再修正的聲浪應該已此起彼落，但非如此。

 

2.海污法規範應屬行政執行法之特別法

 

或許刻意之人會主張我國行政執行法第17條已經有「限制住居」的規定了，海污法僅留船留人當然可以！但行政執行法為我國行政執行的基礎法，為適應各種不同執行情況，規範較為寬鬆有其需求。此也就是稅捐稽徵法／關稅法等特別法，類似的限制出境等規定，規範會較為嚴格的主要原因。海污法不僅是特別法，且船舶及船員在國際法均有特別且明文保護的情況，海污法的相關規定解釋上必須比稅捐稽徵法／關稅法更為嚴格，而非比行政執行法更為寬鬆！單從此角度，海污法「扣船扣人取擔保」原則必須與「法官保留原則」相搭配。

 

3.留船其實等於留人

 

船舶必須有人看守及照顧，除非船舶失事沈沒，否則留船其實等於留人！而留船部份，事實上沿海國或港口國有不少工具或手段可以達到留船的目的。再者，既使海污法無扣船扣人的規定，然船員犯有刑責或違反行政罰事項，回歸一般行政執行及行政罰規範，或許比較麻煩點，但仍可達到扣船扣人的需求。這是基本人權要求法律保留、法官保留的基本認知，而非主管機關為達「取得擔保」的目的，可由行政主管機關肆意而為的規範！

 

4.P&I是海污應急／賠償的朋友，不是敵人，也不應是提款機

 

以筆者多年協助並觀察海污主管機關處理海污事件經驗顯示，本條文會如此立法的主要原因是我國曾經發生少數海污事故的事故船沒有投保P＆I保險、或P＆I除外不保、或P＆I並未全盤接受政府機關所提出的求償金額等情況而來。這些情況導致我國政府堅持「扣船扣人取擔保」之立法，似乎有其道理！但問題是，事實真得如此嗎？

於「事故船沒有投保P＆I保險、或P＆I除外不保」的情況，事故船通常是問題船，船舶所有人自己都自顧不暇，政府「扣船扣人」是取不到擔保的，因無責任保險人會出擔保，船舶所有人自己也無力出擔保！於「P＆I並未全盤接受政府機關所提出的求償金額」之情況，以筆者角度，其實錯不在P＆I，而是在我國政府的錯誤認知：所有錢，無論直接或間接，灌水或未灌水，法理上可賠不可賠的，都應該污染者及其保險公司賠！細節無法詳述，僅舉一例：2016年3月德翔台北輪石門外海擱淺漏油案，直昇機落海，二名海巡官兵不幸往生，海巡署求償撫卹金。殊不論直昇機落海是否屬德翔台北輪的責任，撫卹金無論發生於陸上或海上，本屬政府應提撥的費用，不該理賠。

海洋污染為典型的「海事侵權行為」，以故意過失為責任基礎，但國際公約經全球各國各界妥協的結果，污染事故責任採較為嚴格的「次嚴格責任基礎semi-strict liability」，亦即仍有少許的除外免責事由可適用，並非所有污染事故均應負責。事實上，P＆I對來自政府的費用求償，無論是否為免責事由所致，基本上仍是非常寬厚的。另一方面，P＆I所自行支付的費用，可能數倍於政府所有支出而為我國政府所不知。以2005年發生於新竹外海的Samho Brother化學品船翻覆案為例，經查詢P＆I在台代理人，該化學品船沉沒後，P＆I聘僱義大利專業打撈團隊，花了二年時間及超過三千萬美元將船上3,000噸苯貨抽取打撈。

筆者不是在幫P＆I講話，海污屬海事，海事有海事的規範，有海事的作業模式，海事事故發生後，P＆I是政府可以一起並肩污染善後的朋友，不是敵人。全球95%的船舶是在IGP＆I會員的責任保護傘之下，海污立法的思考是：如何與承保這95%全球船噸的P＆I作朋友！如何面對剩下的5%船舶污染所帶來可能無P＆I承保及求償無門的後果！

 

（二）海污法草案第38條_再修正建議之提出

 

綜合以上分析，如何兼顧公約規定與政府利益，的確不是件簡單的事。無論如何，筆者建議採取以下修正方式：

• 尊重國際現有規範，不明採「扣船扣人取擔保」規定；
• 承認海事責任保險人通常會出具擔保的慣例（雖無絕對義務）及國內行政法規普遍可取具擔保的規定，明文要求污染行為人應提供擔保，左以罰則；
• 擔保方式、擔保書格式及金額另定辦法為規範；
• 保留扣船，但目的係為污染調查之需；
• 備選條文加上不影響其他法律適用之效力，保留可依其他法律扣船扣人之適用空間。

 

海污法112.1草案、現行條文、以及筆者建議再修正條文對照如下：

 

112.1送院版草案修正理由	112.1送院版草案	現行條文	黃裕凱教授建議 條文修正	黃裕凱教授建議 條文修正理由
一、條次變更。 二、現行條文列為第一項，修正如下： （一）考量船舶所有人如在我國依法設立分公司，得逕向其求償，尚毋需採取限制離境或要求提供足額擔保之手段，爰將規範對象限縮為未在我國依法設立分公司之外國籍船舶。 （二）除損害賠償責任外，各有關機關採取應變措施、清除及處理所生費用之求償，亦有保全必要，為臻明確，爰予定明採取禁航等手段之事由，包括費用負擔未履行或有不履行之虞。 （三）另配合第三十四條第一項，將「限制船舶離境」修正為「禁止其航行、開航或要求移航」；另考量責任輕重及衡平原則，將限制離境之對象由「相關船員」修正為「重要船員」（如船長、大副、輪機長等）。 三、增訂第二項，理由同第三十四條說明三。 四、增訂第三項，定明擔保金額不足以支付各有關機關採取應變措施、清除及處理所生費用及損害賠償金額時，應於主管機關通知之期限內補足，以確保相關債權得以受償。	第三十八條　未在我國依法設立分公司之外國籍船舶因違反本法所生之損害賠償責任及費用負擔，於未履行前或有不履行之虞者，主管機關得命該船舶泊靠我國港口，禁止其航行、開航或要求移航，並得限制船舶所有人及重要船員離境；開航後，復駛入我國領海者，亦同。但經提供足額擔保者，不在此限。 前項情形，港口管理機關、事業機構應協助規劃船席、泊靠船席及限制該船舶出港；必要時，主管機關得要求執行機關強制其泊靠至指定席位。 依第一項但書規定提供之擔保金額，不足以支付各有關機關採取應變措施、清除與處理所生費用及損害賠償金額時，船舶所有人應於主管機關通知之期限內補足擔保。	第三十五條　外國船舶因違反本法所生之損害賠償責任，於未履行前或有不履行之虞者，港口管理機關得限制船舶及相關船員離境。但經提供擔保者，不在此限。	第三十八條因違反本法所生之損害賠償責任及費用負擔，於未履行前或有不履行之虞者，主管機關得命船舶所有人限期提供相當擔保。擔保方式、擔保書格式及金額另定辦法規定之。 為進行污染事故調查及配合應急清除作業，主管機關得命該船舶泊靠我國港口，禁止其航行、開航或要求移航。港口管理機關、事業機構應協助規劃船席、泊靠船席及限制該船舶出港；必要時，主管機關得要求執行機關強制其泊靠至指定席位。   [備選條文] 本條規定不影響刑法、商港法、行政執行法、港口國管制等其他法令得依法對船舶禁止開航、為假扣押、假處分等強制執行程序及對義務人限制住居等之權利行使。	一、條次變更。 二、現行條文限制船舶及相關船員離境以取得擔保之規定，有違基本人權及國際海事相關規範，爰予刪除，直接改命船舶所有人限期提供擔保，不分本國籍或外國籍，搭配未提供擔保之罰則（草案第四十九條），爰為第一項規定。 三、由於海污事件所涉及的船舶及其責任保險人多數屬外籍，擔保類型，擔保書內容及擔保金額如何等逐案商議較為複雜且專業，建議以另定辦法方式為規範。 四、另配合第三十四條第一項，將「限制船舶離境」修正為「禁止其航行、開航或要求移航」並另列第二項，並將禁航等目的訂為進行污染事故調查及配合應急清除作業。 五、為避免本條規定成為其他法律之特別規定之誤解，爰為第三項規定，明訂本條規定不影響刑法、商港法、行政執行法、港口國管制等其他法令得依法對船舶禁止開航、為假扣押、假處分等強制執行程序及對義務人限制住居等之權利行使。
一、本條新增。 二、第三十八條第三項規定擔保金額不足支付應變措施、清除與處理所生費用及損害賠償金額時，應於主管機關通知之期限內補足，為避免拒不出具擔保、延遲提供擔保或不補足擔保，致影響應變措施、清除及處理之執行，爰定明其罰則。	第四十九條　違反第三十八條第三項規定，未於主管機關通知期限內補足擔保者，處新臺幣六十萬元以上三千萬元以下罰鍰，並得限期令其補足；屆期未補足者，得按次處罰。		第四十九條　違反第三十八條規定，未於主管機關通知期限提供擔保或不遵守泊靠我國港口，禁止其航行、開航或要求移航之命令者，處新臺幣六十萬元以上三千萬元以下罰鍰，並得限期改善；屆期未改善者，得按次處罰。	一、本條新增。 二、第三十八條第一項規定擔保提供義務、第二項規定泊靠、禁航及移航等規定，爰定明其罰則。