Beware ‘nasty side effects’ if government targets ocean carriers
于瀚清、江南蒓
【關鍵字】遠洋承運商、運價、託運人、政府干預
【keywords】ocean carriers; freight rates; shippers; government interference
美國公司起訴串通的海運公司，指控其操縱價格。貨櫃航運公司交通壅塞附加費面臨美國政府調查。然而，專家認為，如果政府將目標對準遠洋運輸公司，要小心「惡劣的副作用」。
美國公司起訴串通的海運公司，指控其操縱價格
家居用品製造商指控中遠海運集團和地中海航運公司利用跨太平洋即期市場價格飆升的優勢退出合同。
一家美國製造商指責兩家世界上最大的海運公司違反其從亞洲進口貨物的貨櫃服務合同，從而在即期市場向其他託運人收取過高的運費。
在8月初提交給聯邦海事委員會的一份投訴中，總部位於賓夕法尼亞州伊斯頓的家居用品製造商MCS工業也指控中國大陸的中遠海運公司，瑞士地中海航運公司及其在亞太貿易中的競爭對手自疫情爆發以來違反了《美國航運法》，同時以犧牲客戶利益為代價增加利潤。
「MCS親身經歷了全球海運公司的不當行為，因為他們無理由地拒絕與地中海航運進行交易和談判。」該公司在其投訴中表示與新冠大流行前的做法完全不同的是，幾家海運公司拒絕與MCS談判或提供服務合同，而那些確實提供此類服務合同的公司，包括被調查者「中遠和地中海航運」，僅願意提供MCS要求和需要的貨運能力的一小部分，儘管總體而言，受調查者的運力仍在大流行前或接近大流行前的水準。
更糟糕的是，MCS表示：「中遠和地中海航運隨後採取了一種常見的做法，即使在那些有限的服務合同下也拒絕履行，而不是迫使MCS在膨脹的即期市場上購買艙位。」
MCS稱，這一做法為中遠、地中海航運和其他承運商帶來了「前所未有的暴利」，並指出2019年從中國大陸運往美國西海岸的貨櫃運費約為2,700美元，在當前即期市場上的運費為15,000美元或更多。
就在MCS提出申訴的幾周前，聯邦海事委員會宣佈計畫對在美國市場運營的九家最大的貨櫃航運公司（包括中遠和地中海航運）進行審計，以查明它們是否在利用市場力量向託運人多收滯留費和滯期費。據該機構稱，市場力量審計正在進行，審計計畫還將「提供有利於定期監測海洋貨運服務市場的額外資訊」。
7月底，聯邦海事委員會專員麗蓓嘉·戴伊發佈了一系列臨時建議，供機構和國會考慮，其中包括修改《航運法》，以解決貨櫃供應鏈中的擁塞和破壞。其中一項建議將為託運人、其代理人和海運卡車司機提供更多的保護，使其免受海運承運人的威脅，這些海運承運人威脅拒絕船舶艙位，以報復向聯邦海事委員會提出的投訴–代表承運人的世界航運理事會（WSC）否認了這一指控。
立法者已經在起草立法，以解決海運公司涉嫌侵權的問題，特別是因為這些侵權行為影響到美國出口商。加州民主黨的約翰·加拉門迪和共和黨的達斯蒂·詹森預計將提出一項兩黨法案，禁止海運公司拒絕預訂出口艙位。
MCS在詳細說明其投訴時解釋說，根據《美國航運法》的規定，它已與中遠簽訂了一份書面服務合同，該合同自1月1日起生效。根據MCS的說法，該合同要求中遠從中國大陸、香港和／或印尼必須有最小批量的貨物按約定運價運達美國。
然而，儘管做出了最低限度的承諾，從5月份開始，中遠一直拒絕向MCS提供超過合同分配空間的一部分（1.6％），這迫使MCS以更高的價格在即期市場與其他承運商預訂，或者根本不發貨。
該公司聲稱：「據瞭解並相信，中遠集團以類似的方式違反了其他託運人的《航運法》，並歧視MCS等美國託運人，向中國大陸託運人提供比MCS更多的艙位分配。」它指控MSC只提供了合同規定的35％的艙位。
MCS聲稱，這兩家航運公司通過三大聯盟組織起來共同控制了90％跨太平洋貿易，從託運人的利益中獲益。「這些相互勾結的海洋聯盟為被調查者提供了協調歧視性做法的場所和機會，如本文所述。」MCS說。
該公司堅持認為，市場力量和五起違反《航運法》的指控迄今已使MCS損失了60多萬美元，並將繼續增加。該公司要求聯邦海事委員會在調查其指控後，發現承運人「不合理地拒絕與MCS交易或談判」。
該公司還向管理局尋求一項命令，要求承運人採取「合法和合理的做法，防止被調查者在服務合同的剩餘期限內，拒絕按照各自與MCS簽訂的服務合同中約定的價格向MCS提供其分配的艙位」。
貨櫃航運公司交通壅塞附加費面臨美國政府調查
美國聯邦海事委員會（FMC）主席丹·馬菲說，越來越多的報告稱，海運公司正在評估新的額外費用，但幾乎沒有通知或解釋。
截至8月13日，八家承運商中的達飛和現代商船將提供詳細資訊，以確認任何附加費都是根據法律和監管義務正確制定的。
FMC給了八家遠洋貨櫃運輸公司九天的時間，以確認最近實施的指控是否根據現行法律法規提起的。
聯邦海事委員會主席丹·馬菲說：「我們聽到越來越多的報告稱，海運公司正在評估新的額外費用，如『壅塞附加費』，但幾乎沒有通知或解釋。我想知道航運公司收取額外費用的理由。」
聯邦海事委員會的執法局已展開調查，意圖阻止這些附加費用可能不完全符合法律或法規的任何情況。
馬菲表示，造成壅塞的主要原因是來自為了滿足創紀錄的進口需求而產生的海運公司和港口的「巨大交通量」。
馬菲說：「貨運系統的壅塞不是突然發生的，也不是孤立於某個港口或地理區域，而是無處不在的，而且已經持續了好幾個月。在我看來，這些因素似乎已經包括在航運公司收取的創紀錄的高運價中。」
聯邦海事委員會已對海運承運人在某些附加費實施的時間安排和法律充分性展開「快速調查」。
八家海運公司被要求向執法局提供他們已經實施或宣佈的壅塞或相關附加費的詳細資訊。他們是達飛、赫伯羅特、現代商船、美森（Matson）、地中海航運、東方海外、森羅商船（SM Line）和以星。
每個海運公司都被確認為最近已經實施或宣佈了壅塞或相關附加費。
聯邦海事委員會說：「委員會收到多方報告稱海運公司不適當地實施附加費，因此採取了這一行動。」
承運商必須在8月13日之前提供詳細資訊，以確認任何附加費都是根據法律和監管義務適當徵收的。
海運承運人須遵守與費率變化或運價增加有關的具體要求，包括向託運人發出30天通知，並確保公佈的費率明確無誤。
聯邦海事委員會表示，將確定是否在適當通知後實施附加費，以及附加費的目的是否明確。
FMC還想知道是否清楚是什麼事件或條件觸發了附加費，以及是否清楚確定了什麼事件或條件將終止附加費。
聯邦海事委員會可以對不適當制定的關稅採取執法行動。
專家認為，如果政府將目標對準遠洋運輸公司，要小心「惡劣的副作用」
隨著運價飛漲，進出口商爭搶貨櫃，政府干預的力度正在加快。
如果美國政府真的採取行動控制外國航運公司怎麼辦？如果航運公司聯盟解體，滯留費和滯期費被削減，出口服務是強制性的，而且，最有可能的是即期運價被限制，該怎麼辦？
為了回答這些問題，美國託運人與Vespucci Maritime的首席執行長拉爾斯·詹森進行了交談。拉爾斯·詹森是一位顧問，也是麥司克前高管，被認為是貨櫃航運方面的主要權威之一。
1、關於暴漲的運價和暴利的指控
美國託運人：在商品運輸中–油輪和散貨船–運價就是運價。如果託運人認為運費太高，他們就不租船。如果油輪市場的即期價格是每天30萬美元，而煉油廠無法通過支付運費來賺取利潤，那麼就不存在哄抬價格的問題。當足夠多的託運人拒絕接受油輪時，運價就會回落。相反，在貨櫃航運中，人們談論的都是「公平價格」和「暴利」。
詹森：「我完全同意你的看法。只是貨櫃航運業的許多人以前從未習慣過這種波動。對一些人來說，這實際上意味著他們擁有一種不再可行的商業模式，這讓他們害怕極了。」
美國託運人：但是貨櫃航運真的和商品運輸一樣嗎？如果貨櫃貨運需求超過了有效運力，就像現在這樣，運費會一直上漲，直到足夠多的託運人的利潤被抹去，而貨櫃船無法填滿他們的艙位嗎？或者在貨櫃航運中是否更多地關注客戶關係，在某種程度上，班輪公司會說：「這些瘋狂的運價對我們的客戶來說太高了？」
詹森：「如果航運公司關心客戶關係，你會看到運價在很久以前就停止上漲了。運力不足，短期內無法增加運力。就這麼簡單。所以，平衡這個等式的唯一方法就是減少需求。這就是價格持續上漲的原因。」
美國託運人：託運人社區對這些極高的運費非常關注。
詹森：「重要的是要記住，現在存在著巨大的價格差異。如果你是一個非常大的進口商，你按合同運價支付運費；如果你是一個非常小的進口商，你按即期運價支付運費。這兩者之間的價格之差通常是數百美元/FEU。我們現在的處境是，如果你將即期市場的最高價格與大型合約進行比較，這個差額超過10,000美元。因此，顯然，那裡的託運人沒有一致的利益。」
「如果你是一個非常大的進口商，仍然能夠按照合同運輸你的大部分貨物，而且他們中的一些人肯定仍然有能力這樣做，那麼與必須在現場運輸的較小競爭對手相比，你現在擁有巨大的競爭優勢。如果我是一個大的進口商，我不會抱怨這種情況。當然，我會有點沮喪，因為我必須支付比去年多三到四倍的費用，但我的競爭對手支付的費用是去年的10倍。如果我是一個大型進口商，我會把這視為一個戰略機遇。我會自己承受損失，而不會提高零售價格，因為我有能力承受損失，而我的競爭對手不能。我基本上會把我的競爭對手趕出市場。」
「我認為那些真正大聲地、情緒化地抱怨的託運人，是那些更容易接觸即期市場的託運人，因為對他們中的一些人來說，這對他們的業務是致命的威脅。」
「過去20年來，我們一直處於一種環境中，從貨櫃航運業的角度來看，至少在很長一段時間內，貨運是無償的展望。如果你的商業模式依賴於運費的實際補貼，那麼它將無法生存。因為生產成本會飛漲而對近岸地區來說過於昂貴的產品，以及對運輸來說過於昂貴的產品，都將從市場上消失。」
美國託運人：也有很多人批評班輪公司不履行合同中的最低數量承諾。第一份投訴剛剛提交給聯邦海事委員會。
詹森：「這些合同一直無法執行。這絕對不是什麼新鮮事。只是託運人現在處於另一端。」
2、關於聯盟和行業整合
美國託運人：對遠洋運輸公司的批評在美國獲得了很大的政治吸引力。讓我們來看看一些「如果」的問題，從運輸公司聯盟開始。如果在未來的某個時候，當需求最終下降時，航運公司再次使用空白（取消）航班來支持運價，就像他們在2020年第二季的封鎖中所做的那樣，並且一些政府機構，無論是在美國、歐盟還是中國大陸，打敗了聯盟，會怎麼樣？
詹森：「我們確實看到了整合的效果。至少在主要行業，存在事實上的寡頭壟斷，這意味著承運商能夠更好地防止我們過去看到的價格戰。他們甚至在大流行之前就積極地取消了更多的航次。2020年1月，當需求增長相當疲軟時，航運公司成功地轉嫁了低硫燃料的成本，這表明他們比以前擁有更大的市場實力。這是20年逐步整合的邏輯終點。」
「託運人的論點是，如果你開始玩弄放棄聯盟的想法，你將有更多的競爭，因為你將有更多的個體玩家。相反，如果你坐下來好好算一算，你會發現如果你明天放棄聯盟的概念，也會對託運人不利。」
「聯盟的存在是為了給航運公司帶來靈活性。如果我每週提供10次服務，我可以以10％的增量來改變運力。如果我只提供一次，我幾乎被卡住了。如果每個承運商都必須建立自己的網路，他們每週的服務就會少很多，因為船隻的數量不會改變，船隻的大小也不會改變。」
「如果你放棄聯盟，幾乎每一家（亞歐貿易）航運公司都會說，『好吧，我肯定會有一條去上海－香港－新加坡－鹿特丹的航線。』但也許只有一兩家會說，『我將在青島提供服務。』這意味著，想從青島發貨的託運人可能突然只有一兩家承運人可供選擇，而不是三家聯盟。如果你從港口到港口的角度來看，你很快就會遇到這樣的情況：大多數託運人會看到更少的選擇，而不是更多。」
「如果你想走『承運人應獨立運營』的道路，那應該在20年前做出決定，因為船隻可能不會超過12,000～14,000TEU。事實是，我們現在有100多艘超大型貨櫃船在服役，而且它們不會消失。承運商規模的經濟性取決於兩個因素：船隻的大小、每週服務的數量以及在網路中可以獲得的排列數量。如果你不允許結盟，那將損害所有人的利益。」
美國託運人：但你是否同意，由於運價和承運人利潤的大幅飆升，以及針對承運人的新政治氣候，聯盟未來面臨的風險比新冠大流行前更大嗎？
詹森：「當然。在理性的基礎上，與兩年前相比，爭論沒有任何變化。力學和數學的結果是完全一樣的。但從政治上講，如果一個突然創造了數百億美元利潤的行業不得不捍衛『我們需要競爭法保護』的立場，這會是一場艱難的討論。而這將是一場更為艱難的爭論。」
3、關於滯留和滯期費濫用指控
美國託運人：讓我們看看下一個問題。美國主要關注託運人支付的滯留費和滯期費。這些指控旨在鼓勵及時將設備歸還承運人，但批評者認為這一系統正在被濫用。如果美國嚴重限制了全球航運公司收取滯留費和滯期費的能力，該怎麼辦？
詹森：「你當然可以看到對滯留和滯期費的政治干預，不一定是因為這是一個好主意，而是因為這是為數不多的可以做的事情之一，因為它發生在美國，並且受美國監管。」
「我當然可以理解託運人對滯留和滯期費的不滿，因為系統中存在的延誤並非託運人的過錯。但在某些情況下，它們也不是承運人的過錯。有大量的利益相關者參與其中，當出現問題時，他們都傾向於相互指責。」
「從承運人的角度來看，我會說，如果我的設備被佔用的時間比正常情況長得多，那就要花掉我的錢，如果我不能像以前那樣收取滯留費和滯期費，我可以用兩種不同的方式來解決這一問題。」
「我可以說：過去60年的行業慣例是，當您預訂運費時，您可以在給定的免費天數內免費使用貨櫃，如果您保留超過該天數，您必須支付滯留費和滯期費。如果我不再被允許這樣做，一切都會好起來的。然後，我將設置一個更合適的調子：我給你一個運價，但這只包括運輸的費用，而不包括你使用貨櫃的費用。然後，你必須支付每天使用貨櫃的費用，從你取用貨櫃到我取回貨櫃。所以，這不再是滯留和滯期費。現在，託運人每天為使用我的貨櫃支付費用。」
「如果我被限制收取滯留費和滯期費，而這種情況發生在一夜之間，那麼作為承運人，我只會說：好的，那很好。我只接受CY-CY（貨櫃堆場到貨櫃堆場）的貨物。在那之後，你必須下來，在港口撿起你的貨櫃，在離港口一英里的範圍內脫掉它，然後把我的貨櫃還給我。」
4、關於出口服務要求
美國託運人：這聽起來不像是託運人想要的。下一種情況涉及美國出口。很多人批評航運公司將貨櫃空櫃運回亞洲，導致美國出口商的櫃子短缺。出口商說他們因此失去了生意。當然，美國進口商也會說，由於櫃子短缺，他們失去了生意。如果承運人被強制運送美國出口品，會發生什麼？
詹森：「在過去的20年裡，存在著巨大的貿易不平衡，美國的進口遠遠多於出口。由於承運人無論如何都必須收回貨櫃，他們願意向出口商提供低價。出口商的商業模式是基於這樣一個事實建立的，即回程貨運不是免費的，但在某個接近免費的地方，這就是幾十年來一直運作良好的原因。」
「這取決於你相信什麼指數，但我列出了一些數字，如果一家航運公司有往返（跨太平洋）的航次，只有大約5～7％的收入是由美國出口商支付的，因此當航運公司可以在進口方面賺更多的錢時，有明顯的動機不為出口商捆綁設備。」
「作為承運人，如果現在有人告訴我必須向出口商提供貨運服務，我會說：沒關係。這只會反映在運價上。你會看到出口運價飆升。」
「如果作為承運人，我現在被迫確保出口商出貨，那麼出口貨物運價將不得不更接近進口商支付的價格。出口商需要支付他們的公平份額，這可以追溯到整個關於公平的討論。進口商會很高興，因為他們的價格會下降一點，而出口商會破產，因為他們不可能以這種方式出口產品獲利。」
美國託運人：將運價提高到如此之高，以至於美國企業無法通過貨櫃出口，這不可避免地導致了價格控制和政府對運費定價上限的想法。這是最具假設性、也最不可能發生的情況，但如果美國政府限制為該國進出口服務的外國航運公司的運價怎麼辦？
詹森：「如果你沿著這條路走下去，你會發現它極其無效。為了論證起見，我知道這是完全不現實的，但是我可以假設，美國政府不會允許你對於中國大陸至美國的貨櫃收取超過5,000美元/FEU的運價。」
「作為承運人，我會說：好吧，這意味著我不會向美國進口商出售任何艙位。我只是給中國大陸的出口商報價，因為中國大陸沒有上限，美國也不能對中國大陸的行為進行立法。就這麼簡單。」
美國託運人：承運人也可以採用同樣的策略，通過只向美國以外的進口商出售貨物來避免美國出口運價上限。所以，整體而言，你的意思是，這些關於美國限制外國海運承運人的建議將產生意料之外的後果。
詹森：「我要說的是小心你的願望。因為你可能會得到你想要的，但它會有非常嚴重的副作用。」
參考文獻：
- John Gallagher: US company sues collusive ocean carriers, alleging price manipulation, American Shipper August 1, 2021
- Eric Watkins: Container lines face US probe over congestion surcharges, Lloyd’s List 05 Aug 2021
- Lars Jensen & Greg Miller: Beware ‘nasty side effects’ if government targets ocean carriers, American Shipper August 5, 2021
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