Relationship of regulators, industry organizations and carrier clubs
陳珮鈺、江南蒓
【關鍵字】美國聯邦海事委員會、貨櫃俱樂部、國際海事組織
【keywords】FMC; Box Club; IMO
回顧美國聯邦海事委員會（FMC）的成長發展史可以看出它的職能發展與完善的軌跡。貨櫃航運巨頭聯誼與聚會的貨櫃俱樂部（Box Club）歷經半個世紀之後，在逼仄的外部環境下終於「識相地」關閉了。作為聯合國的一個機構，國際海事組織近幾年來在環境問題上陷入困境，解決其成員國之間的互相信任問題已成為當務之急。
美國聯邦海事委員會（FMC）的成長及職能進化
目前美國大多數港口的壅塞情況在很多方面都是有歷史原因的。不斷累積的供應鏈中斷正在對海運貨櫃運價構成上行壓力，而已經高漲的進口需求已經壓垮了許多港口。進口量記錄幾乎每週都會被打破。進口的大量湧入已經造成了許多美國港口至少有20艘船隻在錨地等候泊位的例子。全球海運供應鏈的持續惡化已經導致運價飆升，而且很可能會持續上升。
在此背景下，本節將介紹美國主要的交通運輸相關機構。甘迺迪政府於1961年8月12日成立了聯邦海事委員會（FMC）。然而，它的歷史可以追溯到一戰時期。
FMC的工作是：「確保班輪航運集團的活動和外國政府的法律法規都不會對美國出口商或進口商品的美國消費者造成不公平的成本。」
海上貿易對美國的重要性
大西洋和太平洋將美國與一些最大的進出口市場分隔開來。自美國建國以來，海上航線一直是美國經濟的重要組成部分。此外，海運出口和接收進口通常是使用其他國家的船隻完成的。
國會設立了亞歷山大委員會（從1912年到1914年），以調查海運公司的方法和做法。根據調查期間收集到的資訊，國會努力解決集體班輪定價會議是否可以獲得足夠的市場力量來不合理地提高費率或減少服務，以及是否需要一個穩定、可靠的國際遠洋運輸來源的問題。
這些問題在1914年第一次世界大戰爆發後進一步惡化。海洋運輸出現了重大危機，因為許多船隻突然被用於戰爭；與此同時，對美國出口產品和美國船舶艙位的需求迅速增長。
基於戰爭引起的關注，國會通過了1916年的航運法案（Shipping Act）。該法案建立了一個新的海事監督機構–美國海運委員會（United States Shipping Board）。該委員會的設立是為了「保護美國出口商和進口商免受任何可能濫用國會授予的有限的反壟斷豁免權的影響」，該委員會通過了《航運法》（Shipping Act），這是自那以來美國許多商業海事法規的基礎。
美國海運委員會被另一個組織–美國海事委員會（USMC）所取代。兩者都有雙重角色–監管機構和美國商船海運的推動者。
美國商船海運公司和監管機構
國會在1920年通過了商船法案（Merchant Marine Act）。該法案要求美國航運委員會監督並回應那些在航運和外貿中造成不利條件的外國法律、法規或慣例。
佛蘭克林德拉諾羅斯福總統於1933年簽署了一項行政命令，將美國航運委員會的職能移交給美國商務部的美國航運局。
然而，國會在1936年從商務部撤銷了該委員會，並成立了美國海事委員會。老約瑟夫．P．甘迺迪被羅斯福總統選為該委員會的第一任主席。美國海事委員會的管理方案於1951年移交給聯邦海事委員會，該委員會隸屬於商務部。直到1961年FMC成立。
FMC成立
甘迺迪新政府與國會議員一致決定，監管國際班輪運輸公司的活動和促進一個充滿活力的美國商船應該由不同的實體來處理。通過1961年的行政命令，成立了兩個新的聯邦機構–聯邦海事委員會（FMC）和海事管理局（MARAD）。FMC是一個獨立的機構，負責監管美國的海洋貿易，而MARAD則負責推廣美國的商船，並監督「緊急儲備貨船，以備衝突時使用」。
大約在FMC和MARAD成立的同時，一場海洋貨物運輸的革命正在醞釀。很大程度上由於瑪律科姆·麥克萊恩和海陸公司（SeaLand）的努力，可以通過船舶以及鐵路和卡車運輸的多式聯運貨櫃開始了運輸轉型。隨著多式聯運貨櫃使用的增加，國際貿易的效率和可靠性大大提高。
隨著多式聯運貨櫃系統被世界各地的託運人採用，全球貿易不斷擴大。多式聯運貨櫃的使用也導致了運輸和勞動力成本的下降。
這也意味著FMC是聯邦政府的牽頭機構，負責更新美國運輸法規，消除干擾多式聯運服務的問題，這些問題很快成為美國航運和分銷網路的關鍵。
1984年航運法案（Shipping Act of 1984）
20世紀80年代初，美國的航運、鐵路和卡車運輸業放鬆了管制。與此同時，美國正在使用1916年的《聯運前貨櫃運輸法》來指導航運業的立法和監管問題。託運人、承運人和其他有關各方聯合起來尋求一個更現代化的框架。1984年3月20日，美國國會通過了1984年的航運法案（Shipping Act of 1984），該法案引發了一系列監管創新。
其中三項最重要的創新是：向公平貨運聯合會提交的」服務合同下的合同運輸」的引入；通過談判合同而不是完全通過公共關稅對班輪服務定價」顯著改變了班輪行業；澄清」協議成員提供多式聯運定價的權力（將遠洋運輸與卡車或鐵路服務結合起來）」是綜合運輸服務的一項關鍵進展。
此外，立法還改變了FMC的一些職責，包括該機構的「審查和批准協議的權力」。在此之前，尋求「簽訂合作協定」的海洋共同承運人必須「向FMC證明這些協議的條款合理性」。然而，委員會的審查／批准過程通常是耗時的，特別是如果一項協議遭到外部各方的反對。1984年的立法改變了這一進程。現在，一項合作協定在45天後自動生效（除非FMC採取具體行動阻止這項協議）。
1998年航運改革法案（Shipping Reform Act of 1998）
作為1984年法案（1984 Act）的一部分，要求FMC進行一項為期五年的研究，以瞭解各種改革在市場中的效果如何。1984 Act的另一個要求是對美國班輪航運政策的審查；這項研究也為其提供了資訊。該研究的「研究、發現和建議」是新的放鬆管制班輪立法的基礎1998年的海洋運輸改革法案（OSRA）。
國會通過了OSRA，比爾·克林頓總統簽署成為法律。該法案於1999年5月1日生效，至今仍是美國班輪運輸政策的基礎。OSRA 的主要目標包括：「為遠洋航運業提供更大的日常業務靈活性; 取消某些監管限制；通過支持更大程度地依賴市場來促進美國的國際班輪貿易。」
2021年的FMC
FMC是一個獨立的機構，負責「規範美國貿易中的班輪運輸」，它必須適應過去60年來在海運和其他形式的運輸中發生的變化。然而，雖然該行業已經發展起來，FMC的使命並沒有明顯改變；它仍然負責確保「一個有競爭力和可靠的國際海洋運輸供應系統，支援美國經濟，保護公眾免受不公平和欺騙行為的影響。」
歷經半個世紀的貨櫃俱樂部（Box Club）關閉了
這個不願公開的組織使得行業領袖們能夠閉門會面，就非商業事務分享資訊。
美國司法部對國際貨櫃運營商理事會（ICCO）進行了為期兩年的調查，沒有發現任何共謀的證據，但眾所周知的貨櫃俱樂部（Box Club）的神秘性質常常引起人們的擔憂，儘管該組織對成員之間的討論內容有嚴格規定。
為世界頂級貨櫃航運公司的首腦們提供私下會面的論壇貨櫃俱樂部（Box Club），在維持了近50年後悄然關閉。
今後，貨櫃航運業的問題將通過總部位於華盛頓的世界航運理事會（WSC）等協會來處理。
該組織正式註冊為國際貨櫃運營商理事會（ICCO），但被普遍稱為 Box Club，被視為業內最具排他性和最低調的組織之一。
會員資格嚴格限於主要遠洋航運公司的總裁、董事長和首席執行長，他們每年舉行兩次會議，既有商務聚會，也有社交聚會。
馬士基的首席執行長施索仁說：「Box Club在我們行業的歷史上扮演了非常寶貴的角色。我們將借鑒這段歷史，改造現有的班輪航運業組織，以應對未來不斷加速的商業和監管挑戰。」
施索仁從2014年至2020年擔任ICCO主席，是自已故的漢斯•雅各•克魯斯於上世紀70年代初創立Box Club以來，僅有的8位擔任ICCO主席之一。
克魯斯先生認為，在貨櫃化尚處於萌芽階段、但已開始重塑全球航運業格局之際，行業領袖應該相互瞭解，並有機會閉門交流意見。但是，任何有關敏感競爭問題的對話，如運價或市場占比，都是嚴格禁止交流的。
凱雷蓋茨律師事務所（K&L Gates）合夥人、ICCO顧問邁克爾•斯坎倫說：「隨著行業的發展，行業內部關於技術、環境和監管問題的討論框架也在發展。我們為自1973年以來在代表Box Club方面發揮的作用感到自豪。」
Box Club在美國《航運法》和聯邦海事委員會的監督下運作，使那些對各自承運人的政策和行動負有最終責任的人能夠會見和交流非商業資訊，以促進遠洋事業規劃，但律師總是在場，以確保會議遵守法律。
然而，Box Club的會議記錄和公報從未經常公佈，這一事實引起了人們對串通或反競爭行為的懷疑。
2017年3月，克勞利海運公司（Crowley Maritime）總裁湯姆•克勞利在三藩市主持的一次會議被美國司法部官員打斷，他們向出席會議的人發出了傳票，其中包括施索仁先生、地中海航運公司的迭戈•阿本德和達飛輪船的魯道夫•沙迪等人。
然而，目前尚不清楚此次調查是否是對官方申訴的回應，兩年後，由於缺乏任何不當行為的證據，此案已經結案。這一事件引發了人們的懷疑，認為這更像是美國司法部和FMC之間的權力鬥爭，爭論的焦點是誰最終應對美國的航運監管負責。
新冠病毒大流行病對Box Club來說也是一個挫折，該俱樂部的成員過去每年3月和9月都聚在一起，每個人都輪流在各自的國家擔任東道主。這意味著需要在歐洲、美國和亞洲之間涉及許多長途航班。
行業專家通常應邀就關鍵問題，如基礎設施專案、監管、環境或新技術作演講。
但是也有很多社交的機會，代表們總是由他們的合作夥伴陪同。其他貿易機構，比如現已解散的遠東貨運會議或《跨大西洋貨運協定》，會在場外單獨舉行會議。
最初，代表歐洲和日本航運公司的12家航運公司成為會員，隨著新成員進入貨櫃航運行業，會員人數最終增加到了30人左右。但近年來，行業整合大大減少了合格會員。
儘管 Box Club 寧願遠離聚光燈，但它在2000年成立了世界航運理事會（WSC），成為航運業的公眾聲音。
羅恩•威多斯在擔任WSC主席12年後，於去年辭職。赫伯羅特首席執行長羅爾夫•哈本•詹森和海洋網聯船務（ONE）首席執行長傑瑞米•尼克森當選為 WSC的聯合主席。
國際海事組織在環境問題上的困境
航運業對海洋環境保護委員會（MEPC）內部會議的反應，新規定對船東意味著什麼，以及為什麼國際海事組織需要解決信任問題。國際海事組織這一輪環境談判最終令大多數觀察家感到沮喪和失望，但是很少有人感到意外。
海洋環境保護委員會首先得到國際海事組織秘書長林基澤的警告，即「不能失敗」，暗指如果國際海事組織不在氣候問題上採取一致行動，歐盟將對航運實施更嚴厲的規定。
經過六天艱苦的會談，發生了兩件事。
首先，國際海事組織採取了兩項在11月達成的短期效率措施：
（1）碳排放強度指標將迫使5000總噸（GT）或以上的船舶在2023年至2026年期間將年度二氧化碳排放強度改善2％，更高的目標將在2026年確定。
（2）新船將按能效現役船舶指數（EEESI）強制改善能效。
經過激烈的討論，人們並不熱衷於這些新規則。有些人認為分階段實施總比沒有好，有些人則認為缺乏雄心壯志而反對。
在拜登總統的領導下，美國再次回到環保陣營，批評這些目標過於軟弱。環保組織說，他們的標準太低，以至於對排放量沒有任何影響。
與此同時，航運業界對如何實施這些新措施感到擔憂，BIMCO 警告稱，這些措施可能會鼓勵用更多船隻運載同樣數量的貨物，從而增加排放。
其次，更重要的是，MEPC同意正式討論基於市場的碳稅措施。
第一個是馬紹爾群島關於對船舶溫室氣體排放徵收100美元稅收的提議。這項提議的爭議性如此之大，以至於選擇什麼時候討論都很困難。只能期待十月的煙火。
與此同時，航運業基於每噸2美元燃油稅的綠色研發基金計畫，儘管上方烏雲密佈，卻獲得了第三次生存機會。
航運社團堅稱，這不是一項基於市場的措施，但較貧窮的國家仍然反對其成本。他們還擔心，國際海事組織建立一種收集和分配資金的方式，將為未來更昂貴的MBMs打開大門。
希望制定保護北極規則的環保組織再次空手而歸，一邊走一邊譴責國際海事組織。
勞氏日報的觀點是：責備國際海事組織很容易，但這不再是關於航運。不斷擴大的地緣政治斷層線正在顯現。為了彌合這些分歧，國際海事組織必須解決它的信任問題。
國際海事組織需要解決其成員國之間的互相信任問題
我們應該從6月召開的海洋環境保護委員會（MEPC）內部會議的激烈交鋒中吸取教訓–國際海事組織（IMO）不能指望外部觀察員和業界信任一個成員之間難以相互信任的機構。
隨著國際海事組織關於氣候變化的辯論進入外交領域，地緣政治斷層線開始顯現，並且遠遠超出了航運的影響。分裂和不信任阻礙了進程對話。從現在開始只會變得更加困難。
德國政府在國際海事組織環境委員會閉幕之際表示：「我知道我們缺乏信任」。發表的這番直言不諱的言論，概括了外交官們在談判一系列應對氣候變化的措施時產生的分歧。
記錄將顯示，海事組織負責減少船舶排放的機構海洋環境保護委員會採取了新的二氧化碳強度措施，並商定了一項計畫，開始考慮採取市場措施等較長期措施。
二氧化碳排放強度措施一直受到業內部分人士、環保人士和政府的批評，稱其過低，儘管這些措施的採用確實意味著曠日持久的談判有了某種結果。
新的工作計畫只是為辯論的下一階段鋪平了道路，而這一階段的辯論可能會變得更加複雜和分裂。
但是，這些決定是如何在信任崩潰的情況下做出的，這個過程更能反映我們現在的處境和未來的發展方向，而不是過去和未來的細節。
國際海事組織內部的技術性辯論很少能給聽眾帶來啟發，但這一次對話的基調顯示出一定程度的外交交鋒，這應該會引發人們對全球脫碳監管未來的嚴重關切。
辯論中的不信任程度如此之高，以至於在會議的最後幾分鐘，各國政府威脅要重新使用之前對話的錄音，以證明當時錄音的不準確性。
圍繞國際氣候政策的基本原則及其在國際海事組織脫碳策略中的作用，是這場為期六天的激烈爭論的核心問題。
令人沮喪的是，任何看到海事組織機制在其無力應對的政治壓力下掙扎的人都熟悉緊張局勢的根源。
一些發展中國家很早就感到沮喪，因為他們認為發達國家對即將到來的二氧化碳排放量的影響評估缺乏關注。發展中國家對短期措施的雄心不足感到不滿。
這條斷層線似乎在整個一周內都在潰爛，造成了顯而易見的緊張局勢，幾乎沒有隱藏在外交禮儀的面紗之下。
儘管這些爭吵看起來微不足道，但各國政府之間的關係、它們相互之間的舉止以及它們尋求妥協的能力，決定了國際海事組織的航運談判。分裂政府的地緣政治分歧並不新鮮，但隨著談判的日益深入，問題變得更加明顯。
認為國際海事組織在航行這些地緣政治斷層線的作為仍然只是一個技術性機構的想法是幼稚的。
那些不可避免地將缺乏進展的責任完全歸咎於海事組織的人最好記住這一點：這些衝突與航運或海事組織沒有什麼關係。沒有其他的聯合國或多邊機構已經建立了一個可以接受的機制來團結發達國家和發展中國家應對氣候變化的經濟問題。期望國際海事組織能夠解決這個問題是不切實際的。
然而，還是有一線希望可以依靠的。將於11月在格拉斯哥舉行的聯合國氣候大會COP26可能會在氣候行動方面產生新的態勢，更重要的是會給出席國際海事組織會議的代表團帶來新的行動綱領。
自2015年《巴黎協定》以來最重要的聯合國氣候峰會提供了一代人以來商定一個新的全球碳市場機制的最佳機會，這可能對海事組織的甲基溴（MBM）討論產生直接影響。
然而，國際海事組織秘書長林基澤將需要努力尋找解決辦法，幫助彌合像本周目睹的那樣的差距。各國政府目前對彼此聲明的基本準確性爭論不休，這對未來的討論可不是什麼好兆頭。
該組織已經承認，處理排放問題的資源已經捉襟見肘，工作人員也過度勞累。成員國政府現在必須利用資源介入，國際海事組織的領導層將不得不尋找一種更強有力的外交形式，以緩解目前幕後的緊張局勢。
無論締約方大會第二十六屆會議取得什麼成果或沒有取得什麼成果，海事組織的討論從現在起只會變得更加複雜。
行業也將不得不扮演一個角色。這些協會，通常是海洋環境保護委員會會議期間聲音最大的協會之一，在本次爭論中明顯缺席。也許是由於時間限制，但也可能是因為他們明白，干預主要涉及原則而非行動的外交問題沒有任何好處，他們仍然袖手旁觀。
不要指望這會成為常態。航運業界會盡可能多地制定這些長期措施，包括基於市場的措施。歐洲保護海洋環境委員會也必須處理行業政治問題。
在將航運納入歐盟排放交易體系的問題上，我們已經看到班輪運輸業和不定期貨運輸業之間的明顯分歧。正如各國政府將不得不找到彌合根本分歧的辦法一樣，航運業界也將不得不在這些問題上找到統一的聲音，否則就有可能被完全排除在討論之外。
隨著「勞氏日報」（Lloyd’s List）推出可持續發展中心，以提供更為集中的話題報導，地緣政治動態將不可避免地成為一個更為頻繁的特徵，僅次於正在加速的技術發展和市場變化。
勞氏日報希望，這種對航運可持續性問題的廣泛報導，將提供對實現零碳未來所取得進展的深刻見解，而不是審視自己承認的、阻礙行業監管機構取得進展的缺乏信任問題。
海事組織不能指望外部觀察員和航運業界信任一個其成員彼此難以信任的機構。
參考文獻：
- Scott Mall: FreightWaves Classics: Federal Maritime Commission is regulatory watchdog for maritime trade, American Shipper June 21, 2021
- Janet Porter: Box Club closes after half a century as container shipping moves on, Lloyd’s List 21 Jun 2021
- Declan Bush: What is going on at the IMO? Lloyd’s List 21 Jun 2021
- IMO needs to resolve its trust issues, Lloyd’s List18 Jun 2021
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