Were tariff threats just political theatre?
羅薇、江南蒓
【關鍵字】關稅、貿易戰、川普
【keywords】tariff; trade war; Trump
2月，美國總統川普（Donald Trump）重拾關稅大棒，對中國追加10%稅率，並揚言向墨西哥、加拿大祭出25%全面關稅，一時令北美經貿合作蒙上陰影。SONAR市場情報專家在一場圓桌討論中指出，這波保護主義升溫雖未必立即重創貨櫃量，卻已迫使企業加速啟動「中國加一」策略，將產線外移至越南、台灣與印度，以分散地緣風險；汽車、能源與生鮮供應鏈若被加稅，價格勢將上揚，消費端終將買單。對航運業而言，關稅意味貨流重新洗牌——亞洲到美國航線的高峰出現在政策落地前，之後可能轉向更短或更長的替代路徑。貨櫃航運公司執行長認為，真正的考驗是消費者購買力與供應鏈韌性；若高額關稅全面生效，成本轉嫁的連鎖效應將難以忽視。
關稅籠罩著貨運市場，可能會改變供應鏈
美國總統川普對中國加徵關稅，並威脅對墨西哥與加拿大實施類似措施。根據SONAR市場專家觀察，這些舉措可能導致貨運市場放緩，並促使供應鏈轉移至越南、台灣和印度等地。
2月4日，SONAR貨運市場情報總監史崔克蘭（Zach Strickland）、經濟與運輸資深分析師馬爾維（Tony Mulvey），以及多式聯運解決方案主管包登迪斯特（Mike Baudendistel）在「因應川普政府關稅政策：圓桌討論（Navigating the Trump Administration’s Tariff Policies: A Roundtable Discussion）」的線上研討會中表示，川普此番貿易政策的核心，除希望阻止非法移民與吩坦尼（fentanyl）進入美國外，亦強調以關稅為支柱的「美國優先（America First）」政策路線。
包登迪斯特指出，單靠10%的中國關稅並不足以驅動製造業外移：「光是這個數字還不至於成為是否將製造業留在中國的決策關鍵因素。不過，川普也說這可能只是未來更高關稅的前奏，這點不能忽視。我們觀察到，近年來東南亞地區如台灣、越南的製造成長率已超過中國，許多企業也試圖降低對中國的依賴，因為那裡的地緣政治風險升高。」
他與史崔克蘭補充，部分企業已開始將產線轉移至印度，從美國自印度進口貨櫃的成長可見一斑。包登迪斯特說：「蘋果公司希望生產不再全由中國承擔，於是將部分轉至印度。許多企業也採取『中國加一』策略——除了中國，也在越南等地設廠，以分散風險……，我認為印度是個不錯的選擇。」
川普於2月1日簽署行政命令，對加拿大與墨西哥進口商品課徵25%關稅；中國商品則另課10%。其中，加拿大進口能源產品僅課10%。不過，墨西哥與加拿大當局隨後與川普達成協議，將關稅推遲實施。
針對中國的10%關稅已於2月4日凌晨0時（美東時間）正式生效。川普同時宣布，取消所有低價電商包裹適用「小額豁免（de minimis）」政策的資格，不再享有免關稅待遇。
史崔克蘭指出，美國企業可能已經為因應潛在關稅衝擊，提前將貨物運入美國，以降低未來政策變動所帶來的干擾。他進一步觀察，目前這波初期的市場波動是否將推升美國進口海運貨櫃指數（Inbound Ocean TEUs Index，IOTI），或者其實大多數託運人早已完成前置拉貨，市場狀態相對穩定。
SONAR的IOTI指數每日反映貨櫃船公司接單情況，針對特定原產國或港口的20呎貨櫃（TEU）數量進行統計。IOTI.USA數據顯示，截至2月4日，自亞洲、歐洲等地運往美國的貨櫃量高於2024年同期，但低於2021與2022年新冠疫情期間的水準。
包登迪斯特表示：「我認為我們已經看到大量的提前拉貨。以洛杉磯港為例，該港貨櫃量連續數月創新高，較平常高出15%至20%。這部分固然與當時為了避免潛在的罷工風險有關，但也有很大程度是因託運人預先應對政策變動所致。」
倘若川普的關稅如期實施，美國自加、墨進口的多種貨品將受影響。史崔克蘭指出，中國出口至美國的商品中，有28%為電子產品、18%為家電；墨西哥則以汽車設備與零組件占26%、電子與家電分別各占17%；加拿大方面，石油占3分之1，汽車產品占12%。
馬爾維則說：「加拿大進口中受衝擊最大的可能是石油。美國每天原油產量約1,350萬桶，但消費量約2,000萬桶，缺口高達700萬桶。若對加拿大能源課稅，美國勢必得尋找替代來源。」
至於墨西哥，關稅可能擾動汽車零件與生鮮蔬果供應。馬爾維補充，墨西哥汽車產業的重要性甚至高於加拿大，是雙邊最大宗的進出口品項之一。另一值得關注的是生鮮農產品——此類產品最容易受到關稅波動的衝擊。
如何理解川普的新貿易戰？
美國總統川普再度將貿易政策推上風口浪尖，威脅對墨西哥與加拿大進口商品全面課徵25%關稅。鑑於《美墨加協定》（United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA）才剛獲得批准、原本旨在開啟北美經濟合作新篇章，這一大動作令各界震驚。
這些關稅原定於2月1日實施，但在墨西哥和加拿大先後對邊境部隊做出讓步後被推遲。
川普於2月3日在Truth Social發文表示：「我剛與墨西哥總統薛恩鮑姆（Claudia Sheinbaum）通話，氣氛非常友好，她同意立即派遣一萬名墨西哥士兵到美墨邊境。」
擬議中的關稅幾乎涵蓋所有來自墨西哥與加拿大的進口商品，僅對加拿大能源進口課徵10%稅率。與川普第一任期針對性關稅相比，這種「一網打盡」的做法大幅升級。總統將此舉描述為回應墨、加2國未能有效阻止非法移民與毒品流入美國的報復措施。
川普發出關稅威脅之際，北美經濟整合正處於歷史高點。
取代《北美自由貿易協定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA）的USMCA自2020年生效，旨在進一步強化3國經濟連結，包括提高汽車區域含量要求、加強勞工保護與現代化智慧財產權規範。然而距離落實不過4年，USMCA的前景已蒙上陰影。
川普正把貿易政策當作解決非貿易議題的重槌，焦點鎖定邊境安全與毒品走私。他透過威脅墨、加經濟利益，希望迫使2國採取更強硬行動。對墨西哥而言，這意味著在北部邊境部署更多軍隊，並加強攔截移民與毒品；對邊界更長、更難管控的加拿大，則要求其提升邊境安全，打擊類似吩坦尼的合成類鴉片類藥物流入。
這種手法與傳統聚焦市場准入與公平競爭的貿易政策大相逕庭。川普把關稅當成外交籌碼，模糊了貿易與外交政策界線，令經濟學家與外交官深感憂慮。
汽車產業首當其衝。該產業在NAFTA與USMCA框架下建立了橫跨安大略、美國中西部與東南部、一路延伸到墨西哥中部巴希奧（Bajío）區域的綿密供應鏈。汽車及零件在生產過程中往往多次跨境，一旦遭到25%關稅重複疊加，整車成本可能大幅飆升，導致消費者價格上漲並衝擊3國就業。
家電、家具、電子與食品等產業也將受到重大干擾。許多美國企業依賴來自墨、加2國的零組件，若成本增加25%，將迫使他們選擇壓縮利潤，或是將成本轉嫁給消費者，這勢必推高多項商品價格。
食品領域影響尤為劇烈。墨西哥是美國冬季新鮮蔬果主要供應國，25%關稅恐使超市與餐廳售價大幅上揚。同樣地，加拿大的乳製品、肉類與穀物輸美價格也可能大幅提高。
不過專家認為，儘管後果嚴重，這些關稅即使啟動，也不太可能長期維持，甚至可能根本不會落實。
首先，3國經濟受創規模過大，美國企業與消費者將承擔大部分成本，恐侵蝕川普的政治支持，促使各界要求盡速撤銷關稅。
其次，以非貿易目標祭出關稅，可能在國內外招致法律挑戰。總統以國家安全名義祭出如此廣泛的關稅，勢必遭美國法院檢視其合法性與持續性。
最後，一旦關稅生效，墨西哥與加拿大幾乎必然報復，升高經濟痛苦並引爆更廣泛的貿易戰，進一步複雜化北美貿易關係。
不過可以留意的是，川普過去常以極端威脅作為談判策略，這次可能只是他「交易的藝術（art of the deal）」的另一種展現。他過去往往在取得較溫和讓步後縮手，顯示關稅威脅可能只是爭取談判籌碼的策略。
川普對墨、加發出的關稅威脅，旨在讓白宮在邊境安全與吩坦尼危機上率先獲得「早期勝利」。吩坦尼已成美國成人主要死因之一。
在共和黨內部，來自農業大州及汽車產業重鎮的反對聲浪料將不小，這些政治壓力可能進一步削弱關稅持續執行的可能性。
雖然川普的關稅威脅已在北美商界掀起震撼（或至少帶來困惑與不確定性），但措施過於極端，使其長期實施的可能性不大。此舉更可能是關於邊境安全與毒品走私、乃至國家主權議題的劇烈「開價」，為談判鋪路。
至於中國與歐洲，情況則完全不同，川普的決策考量或許另當別論。
川普的關稅變通辦法將減輕貿易戰升級的影響
在美中貿易戰有進一步升高風險的2025年2月初，市場普遍預期託運人將再次啟動過往曾見的「關稅規避」策略，以減少供應鏈受干擾的程度。
波羅的海國際航運公會（BIMCO）首席航運分析師拉斯穆森（Niels Rasmussen）當時指出，最直接的選擇是延續川普前次任期期間的應對方式——將中國出口貨物經由未受關稅限制的國家轉運，或直接改向這些第三國採購。
Vespucci Maritime執行長詹森（Lars Jensen）亦在接受《勞合船舶日報》（Lloyd’s List）採訪時表示，若川普延續對中國施壓並維持高額關稅，那麼市場行為將重演過去的迴避模式。他指出，在前次貿易戰中，許多中國貨物便曾繞經東南亞或墨西哥出口，成為這些國家的「轉口貨」。
然而，詹森當時也提醒，由於此次川普同時對墨西哥施壓，託運人預料將會重新檢討對墨西哥的依賴程度，改而關注印度、越南及中美洲、加勒比海等地的替代方案。
「我相信當時幾乎所有進口商都在盤點有哪些選項。」詹森亦強調，將製造業全面遷回美國對大多數託運人來說並非可行選項，因為企業最終仍會選擇成本最低的供應來源。他指出，如果中國是最低成本來源，企業就會持續使用；當關稅被加上去後，業者便會轉向第2便宜的選項，例如透過墨西哥繞道。若墨西哥方案行不通，他們便會再尋找下一個具價格優勢的地點。
他進一步表示，在美國設廠的門檻與長期投入讓部分企業卻步：「有些人會覺得這是吸引人的機會，但也有人會想——『我們要為可能只持續4年的問題，綁住未來10至15年的資本配置嗎？』」
川普將如何回應？
當時貿易戰是否升級，很大程度被視為取決於川普是否會針對中國於2025年2月初反擊性地提出報復性關稅作出回應。這些關稅是中國針對美國總統所簽署的行政命令作出的對等反制，該行政命令在原有平均10%的中國進口稅基礎上，再追加10%。
中國的反制措施重點鎖定大宗商品，包括對美國煤炭與液化天然氣（LNG）課徵15%關稅，對原油加徵10%關稅，部分農業機械也納入10%的稅負調升。
不過，當時市場普遍認為，這些商品多數為非貨櫃型貨物，主要集中在回程航線，對航商實際營運影響有限。英國航運諮詢機構Maritime Strategies International（MSI）副總監理查茲（Daniel Richards）便表示，雖然航商若能在回程載貨自然最好，但「不論有無付費貨，船公司仍須將空櫃運回亞洲」。
Xeneta首席分析師桑德（Peter Sand）亦指出，在美中雙邊貨櫃貿易中，美國是嚴重的「逆差方」——中國每出口10個貨櫃到美國，美國只出口1個貨櫃到中國。因此，中國主要針對美國出口貨物的反制關稅對整體貨櫃市場產生的效應相對次要。
川普是否會對中國的舉動以牙還牙，當時仍無法預測。理查茲表示：「升級風險確實存在，川普也可能推翻自己之前的說法，政策走向並不一致。他甚至在選舉期間曾談過對中國商品課徵高達60%的關稅。」
航商態度冷靜
2月的航運市場尚未出現過度恐慌，至少赫伯羅德（Hapag-Lloyd）執行長哈本詹森（Rolf Habben Jansen）在接受彭博（Bloomberg）訪問時預期，初期關稅對全球貿易的影響有限。他認為，業界對關稅政策早已具備應變經驗。他說：「過去幾年，尤其川普第一任與拜登時期，已有許多關稅措施存在。我們看到來自中國的貨量減少，但同時也看到東南亞與印度的貨量增加——貿易流向會轉移。」
同樣地，世界航運理事會（World Shipping Council）執行長克拉梅克（Joe Kramek）也指出：「當全球經濟因貿易政策變動而重新調整，航運也會隨之轉向。某一條航線下滑，另一條就會成長。消費者仍需要商品，企業仍會尋求效率最高的運送方式。航運本就是一個極具韌性與適應力的產業——對我們來說，需求改變與貿易轉向是日常營運的一部分。」
川普2.0關稅火箭筒看起來更像是一顆潮濕的啞彈
外界原以為川普在2月舉起關稅的大旗會是重擊北美與跨太平洋航運的「大砲」，但卻在落地之前便被削弱為一聲「啞彈」。
當時，金融市場對關稅消息反應劇烈，道瓊工業指數一度暴跌逾600點；然而，隨著針對墨西哥與加拿大進口商品的25%關稅計畫先後宣告延後1個月，指數迅速回穩，終場僅小跌123點，市場恐慌亦隨之降溫。
根據川普2月1日所簽署的行政命令，原訂自2月4日起對墨西哥全品項進口課徵25%關稅，對加拿大非能源產品加徵25%關稅、能源產品則加徵10%，另針對中國商品則在原本平均10%的稅率基礎上再加徵10%。但在墨、加2國高層干預下，華府最終分別與2國達成暫緩執行的協議。
墨西哥總統薛恩鮑姆在與川普通話後同意於邊境部署1萬名士兵，加強打擊吩坦尼與其他毒品走私活動。加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）也於2次通話後獲得相同寬限，承諾調動1萬名前線人員強化北部邊境防控。川普隨即宣稱，美加2國承諾合作即代表其在毒品議題上取得「勝利」，並將加拿大在拜登（Joe Biden）政府任內已宣布的13億美元邊境保護計畫視為談判成果。
此外，川普再度提出「讓加拿大成為美國第51州」的主張，引發加拿大社會與媒體強烈反彈，包括在職業運動場合對美國國歌發出噓聲、抵制美國酒品等行為。
與此同時，唯一如期實施的措施，是針對中國的額外10%關稅，以及更具爭議的配套措施——取消原適用於800美元以下小額貨物的「低價免稅門檻」。根據美國國會研究服務處（Congressional Research Service）報告，中國透過電商平台向美國出口的低價單件包裹總值自2013年的53億美元增至2023年的660億美元，Shein、Temu及亞馬遜（Amazon）平台上的第三方賣家皆廣泛利用此漏洞。
Ocean Audit創辦人費雷拉（Steve Ferreira）指出，儘管此類貨件多與FedEx、UPS等空運模式聯想在一起，但其實跨太平洋航線的貨櫃運輸中也占有顯著比例。他指出，自今年1月1日起，已有約71.8萬票低價貨物以貨櫃方式運抵美國，每個貨櫃往往載有上千件小包。
市場當時憂心，取消免稅待遇是否將推升電商運費與關稅成本，導致中小型賣家退出美國市場、連帶衝擊跨太平洋貨櫃需求。不過，若電商業者能透過調漲售價或重組供應鏈維持出貨，整體衝擊可能低於預期。
在墨、加關稅暫緩、中國政策集中於電商小包裹的背景下，多數航運業者認為當時的實質衝擊遠小於初期預估。川普其後指派國務卿魯比歐（Marco Rubio）、財政部長貝森特（Scott Bessent）以及待任商務部長盧特尼克（Howard Lutnick）與墨方談判，顯示未來談判議題將不再限於毒品走私，亦可能擴及供應鏈、經貿安排等層面。
中國的報復性關稅可能會損害乾散貨運輸的「噸海里」數
2月4日，北京宣布，因應美國總統川普對所有中國進口商品加徵10%關稅，中國也將對美國商品加徵關稅。中國自美國進口的煤炭與液化天然氣（LNG）將被課徵15%關稅，原油及其他農產品則加徵10%，並自2月10日起實施。
中國財政部表示，美方關稅「嚴重違反世界貿易組織（WTO）規則」，不僅無助於解決自身問題，還破壞中美正常經貿合作。
雖然美國並非中國最大煤炭供應國，但該貿易對航運噸海里需求具有顯著影響。波羅的海國際航運公會（BIMCO）首席航運分析師拉斯穆森（Niels Rasmussen）指出，美國煤炭僅占中國總進口量3%，卻因航程較長，占中國煤炭進口噸海里需求的11%。美國雖為全球最大LNG出口國，但中國僅占美國LNG出口約2%。根據美國能源資訊局（USEnergy Information Administration，EIA）數據，2024年前9個月美國對中煤炭出口較2023年同期成長75%，可能達到1,200萬噸，其中大部分為煉焦煤。
乾散貨業擔憂，中國或將重演2016年至2020年的策略，降低對美國煤炭依賴，就像川普首任期加徵關稅後中國減少購買美國穀物一樣。渣打銀行（Standard Chartered）主題研究主管賈（Madhur Jha）在關稅公布前表示，預期其他國家將分食中國進口市場，美國份額恐被擠壓。
Western Bulk執行長耶維克（Torbjorn Gjervik）回顧川普首任期指出，當時中國轉向進口巴西大豆，反而為乾散貨市場帶來更多噸海里數；但若這次北京採取相同做法，結果將不利於船東，因為替代來源航程較短。
拉斯穆森強調，中國煤炭可替代來源主要為澳洲、俄羅斯、印尼及蒙古。
印尼是中國最大煤炭供應國，但以動力煤為主，而美國出口多為冶金煤。澳洲自2020年遭中國禁令後正逐步奪回市占，若中國改向澳洲採購，對噸海里影響相對較小，因為從紐卡斯爾（Newcastle）到上海航程僅14天出頭，仍約為美國東岸／墨西哥灣沿岸至中國中部港口30多天航程的一半。最不利於航運的情況是中國轉向蒙古或俄羅斯煤炭。俄羅斯若以海運出口，主要從太平洋港口出發，平均航程不足5天；蒙古煤炭則完全經鐵路運輸，不經海運。
中國為了利用更便宜的煉焦煤，已增加自蒙古進口。航運顧問公司Drewry報告指出，90%蒙古煤炭經新建鐵路運入中國，2023年另有2條鐵路開工。
Drewry高級研究分析師夏爾瑪（Tanvi Sharma）認為，此次關稅對乾散貨市場衝擊不會太大，相較之下，若針對大豆或其他穀物加稅，影響將更顯著。她表示，中國對美國煤炭加稅「計算精準」，不致危及中國整體煤炭進口量，但足以加強對美方關稅的回應；在俄羅斯面臨物流瓶頸的情況下，澳洲最可能受益於對中出口增加。夏爾瑪並指出，美國對印度煤炭出口增加，預計將以高產量彌補對中出口下降，從而抵銷部分噸海里需求減少。
關稅戰對航運業的確很重要
美國總統川普重返白宮後不久，保護主義立場迅速升溫，儘管當時仍處於初期階段，已足以重新改變全球貿易流向，加重供應鏈壓力，並對海事保險造成直接衝擊。
馬士基（Maersk）執行長柯文勝（Vincent Clerc）與赫伯羅德（Hapag-Lloyd）執行長哈本詹森（Rolf Habben Jansen）當時皆呼籲業界不要過度反應，認為即使局勢緊張，也不代表「天空已經塌下來」。
然而，儘管風暴未至，跡象已現。
川普第2任期開始短短19天內，白宮便頻繁出現政策急轉彎，包括先前拋出的將加薩（Gaza）打造成「中東里維埃拉」的構想，很快就被官方淡化處理；所謂的「房地產解決方案」顯然無法取代2國方案作為解決以巴衝突的可行方針。同樣，停止接受來自中國與香港郵政包裹的命令也在數日內遭撤回。
許多評論認為，這些刻意引發關注的激進政策宣示，可被解讀為川普前任高級顧問班農（Steve Bannon）曾稱的「擾亂戰術（flooding the zone）」。
對航運界而言，最具影響力的政策回擋，是對加拿大與墨西哥課徵25%關稅的計畫在年初遭擱置。該措施原本預計在2月實施，但因加拿大總理杜魯道與墨西哥總統薛恩鮑姆做出部分讓步後被延後。然而，這並未改變對中國進口商品10%關稅已如期上路的事實，並且歐盟當時已成為下一波潛在打擊目標。
面對這波變局，柯文勝當時在接受《金融時報（Financial Times）》訪問時表示：「我們之所以不預期將出現劇烈衝擊，是因為真正關鍵的不在於關稅本身，而是消費者的實際購買力。只要新關稅尚未實施，業界就無法具體評估對消費者的影響，現在就下判斷還言之過早。」
然而，這句「尚未實施」的前提，正是關鍵所在。若這些高額關稅全面生效，進口商將勢必將額外成本轉嫁給消費者，屆時消費力將被嚴重侵蝕。
哈本詹森在接受《彭博》（Bloomberg）訪問時則指出，「對中國課徵10%關稅的實際影響並不顯著，因近期美元相對多數貨幣已出現貶值，短期內不太可能產生劇烈波動。但從長期來看，關稅從來不會對全球貿易帶來正面影響。」
這些評估在當時被業界視為難得的冷靜之聲。正如《勞合船舶日報》2月初社論所言，關稅——這個被川普形容為「字典裡最美的詞」——早已成為其經濟政策的核心信仰。根據白宮幕僚說法，川普曾希望以進口關稅全面取代所得稅，並由所謂的「對外稅務局（External Revenue Service）」統籌徵收。經濟學界普遍認為，這項構想不切實際。
川普可能援引19世紀的《麥金利關稅法案（McKinley Tariff of 1890）》與《威爾遜－戈爾曼關稅法案（Wilson-Gorman Tariff of 1894）》為歷史借鑑，但美國政府自19世紀以來早已歷經規模與功能的大幅擴張，現今已不可能單靠關稅支撐21世紀的國家財政需求。
更令人憂心的是，報復性關稅的潛在後果，當時似乎未被納入美方計算。世界各國對美國單邊主義的容忍終究有限，一旦達臨界點，勢將引發全面關稅戰的回擊。
川普原希望透過關稅戰重振美國製造業，但從長期投資角度來看，這種政策風險難以成為企業重新設廠的決策誘因。正如波羅的海與國際海運理事會（BIMCO）首席航運分析師拉斯穆森（Nils Rasmussen）所分析，託運人將尋求規避規定的途徑，包括改變供應鏈、經第三國轉運受關稅影響的貨物，這將進一步重塑全球貿易路徑。
國際海事保險人組織（International Union of Marine Insurance，IUMI）專家多爾頓（Sean Dalton）也指出，保護主義將直接改變承保風險與保險價值評估，加劇保險累積風險。
當時，甚至出現一種諷刺的局面——由中國共產黨政府出面，向美國共和黨政府宣講自由貿易的價值。這也證明，在地緣政治與經濟交錯的今日世界裡，任何事都有可能發生。
參考文獻
- Noi Mahoney: Tariffs loom over freight market, may shift supply chains, SONAR experts say, American Shipper February 06, 2025
- John Paul Hampstead: Making sense of Trump’s new trade war, American Shipper February 06, 2025
- Linton Nightingale: Trump tariff workarounds will lessen impact of trade war escalation, Lloyd’s List 04 Feb 2025
- Greg Miller: Trump 2.0 tariff bazooka is looking more like a damp squib, Lloyd’s List 04 Feb 2025
- Joshua Minchin: Chinese retaliatory tariffs could harm dry bulk tonne-miles, Lloyd’s List 04 Feb 2025
- Yes, a tariff war would matter for shipping, Lloyd’s List 07 Feb 2025
RSS訂閱