Siang
一、前言
歐盟各成員國的海關在「歐盟關稅同盟」（EU Customs Union，EUCU；後文將以「關稅同盟」簡稱之）內的主要職責，是在貨物進入「歐盟關稅領域」（EU customs territory）自由流通前，會執行各種管制措施，旨在保護歐盟的財政收入，以及保障其公民與企業的安全、健康和繁榮發展。
而為了有效改善各成員國海關所面臨的困境，歐盟執委會在近幾年陸續提出「歐盟海關行動計畫」和「歐盟海關改革」等興革倡議。前者的性質屬於執委會所制定的政策性文件，後者則是執委會重新檢視、設計歐盟海關體系所提出的結構性變革倡議。並且二者在時間跨度上也有所差異，前者屬於中短期的實施計畫，後者則是屬於較長期的變革規劃。
由於筆者曾於《航貿週刊》2024年7月的第26期至第28期的文章中，已有觀察並簡要描述過有關歐盟執委會在「歐盟海關改革」一事上的相關背景、內容，和其發展方向。因此，本文此次將聚焦在「歐盟海關行動計畫」的觀察上，欲藉由執委會在2020年所提出的海關行動計畫內容，來觀察該關稅同盟的發展在未來將面臨到的何種變革與展望。故本文所提及的內容，主要編譯自執委會向歐洲議會、歐盟理事會和歐洲經濟及社會委員會所提出的行動計畫內容（註1）。
二、歐盟海關行動計畫之發起背景
由於近年來歐盟各成員國的海關在其業務執行上陸續遭遇各種困境，使歐盟海關改革的議題躍然紙上。
首先，歐盟各成員國海關所面臨最大的問題，在於其將應付因為各種職責所帶來的挑戰。儘管在2016年「歐盟海關法規」（EU customs legislation）已朝著更加現代化的方向來大規模修正，但在執行層面上仍存在著諸多問題有待解決。例如，對進口貨物以低報價格的方式逃避關稅和加值稅，以及走私非法或不安全的貨物進入歐盟關稅領域等問題。另外，歐盟各成員國彼此之間還存在著海關管制措施失衡的問題，導致貨物容易被他人轉移至歐盟關稅領域中海關管制措施最為薄弱之處，以逃避該成員國海關的查緝。
其次，世界各國的發展瞬息萬變，隨著數位轉型和電子商務等新興商業模式的快速發展，進一步增加歐盟海關在實施和執行相關進出口法規方面的挑戰。與此同時，由於國際貿易順暢與否對歐盟的整體發展是否成功更是至關重要，是以歐盟海關仍必須始終致力於保障任何合法及合規的貿易行為，使得該合法的貿易商能夠從貿易便捷化的措施中加以受益。
再者，為了因應英國在過渡期結束後退出歐盟關稅同盟時，所需要大量準備工作而大幅增加歐盟各成員國海關的工作負擔，在這種情況下，如果不採取任何改善措施，加強整個歐盟各成員國海關的業務，則將可能使歐盟面臨預算收入損失、對歐盟公民安全和保障構成威脅，以及給合法貿易帶來超出負荷的重大風險。
有鑑上述所提及的各種問題，歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）在2019年7月16日發布的歐盟執委會新任期「政治綱領」（Political Guidelines；或稱「指導方針」，後文皆以此稱之）中有提到「現在是時候將關稅同盟提升到一個新的層次，為其提供一個更強大的框架，以更好地保護我們的公民和單一市場。」還表示歐盟執委將會提出「一個經過整合的歐洲方法，以加強海關風險管理，並支持成員國的有效管制」。因此，歐盟執委會制定了一項海關「行動計畫」（Action Plan），旨在將上開所提及指導方針的規劃內容，轉化為對歐洲公民、企業和社會的實質利益。
此外，自新冠疫情的危機在2020年造成全球大流行後，歐盟各成員國海關的運作也因此產生深遠的影響。這場危機也使得歐盟執委會意識到，在確保關稅同盟能否實行智慧化管理的方面，比以往任何時候都更加重要或迫在眉睫。歐盟執委會下的關務機關對於此等危機在當時也即時做出了因應，特別是透過立法、發布指導方針的方式來積極支持各成員國和其企業，以確保其在履行關稅債務方面的靈活性，也積極促進相關醫療或防護設備的快速通關，並防止仿冒或不安全的設備進入歐盟關稅領域，幫助各成員國海關在新冠疫情爆發的情況下仍維持運作。然而，這場全球性的危機凸顯出，歐盟必須進一步找尋各種方法，來確保其關稅同盟和各成員國的海關能夠以更高效率的方式來運作，特別是在遭遇危機時仍然能保持相當程度靈活性和應變能力，並且能更好地預測相關問題。換言之，這也意味著執委會有必要更廣泛地獲取、使用，並分析各項數據資料來進行相關的關務工作，同時應發展出一套適當而具前瞻性，且可作為共同危機管理的工具。
上開行動計畫有部分提議認為需要歐盟各成員國在國家層面上分配適當的資源，並資助歐盟已提議的新「歐盟海關計畫」（EU customs programme），和新的「海關設備財務工具」（financial instrument for customs equipment）。就對於歐盟的資助而言，其所涉及金額相對較小但卻有非常大的潛力，因為僅關稅就占歐盟總預算收入的14%，且這還不包括對各成員國加值稅收入的連鎖效應。另外，在新的歐盟海關計畫所提議的資金中，大約會有85%的資金將用於「海關電子系統」（customs electronic system）的運作、維護和發展，這些系統將提供連貫且一致的架構，以確保關稅同盟的順利運作，以及對歐盟「單一市場」（Single Market）和其公民的保護。
三、歐盟海關行動計畫之發展願景
歐盟關稅同盟本身，意味著歐盟成員國對於從歐盟關稅領域外進口的商品，實施共同的關稅制度，亦即歐盟成員國在邊境之間不須課徵關稅，也沒有進行所謂的「海關管制」（customs control）。歐盟是世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）的成員之一，其中成員國以歐盟為代表實行共同的貿易政策，並以同一經濟體或「貿易集團」（trade bloc）的身分參與各項國際貿易協定的制定。成員國的海關則負責監督和管理所有進出歐盟關稅領域的商品，而無論它們以何種方式進出歐盟。
自2016年起，歐盟已經建立了一套現代化的海關法律框架和程序，旨在提升和發展其海關電子系統，使其關稅同盟成為一個現代化、相互聯結，和完全無紙化的環境。而根據歐盟執委會的評估，歐盟海關電子系統的升級和開發工作，最遲應在2025年底前在整個歐盟境內完成建置。
如今，歐盟成員國的海關對於進口到歐盟關稅領域的貨物，負有廣泛的監督和控制責任。他們不僅要對進口貨物課徵關稅和加值稅，並在適用時課徵「消費稅」（excise duties），還需基於許多非財務上的目的來檢查這些貨物，例如確保它們是符合歐盟的產品法遵要求，以及食品、健康和環境的規範標準及規則等。
另外，歐盟成員國的海關也會檢查進口貨物是否符合「智慧財產權」（Intellectual Property Right）保障的相關規定；也會管制各式各樣「毒品前驅物」（drug precursor）的進口，以防止其非法流入後用於製造毒品；並管制「文化商品」（cultural goods）的貿易行為、「野生動物」（wildlife）的貿易行為，和「廢棄物」（wastes）的運送行為，以防止上開各項行為以非法的方式進出口；還會執行有關非法現金流進出歐盟的規定，這項則是屬於歐盟「反洗錢立法」（anti-money laundering legislation）的一部分。此外，海關與負責邊境和內部治安的執法機關、行政機關和機構合作，共同打擊詐欺、恐怖主義和有組織犯罪。另外，他們還負責管理和執行歐盟與其他國家之間所訂立越來越多的「優惠貿易協定」（preferential trade agreements，PTA）。
歐盟的「內部市場」（Internal Market）屬於貨物自由流通的無邊界區域，將確保從邊境外進入的貨物可在關稅領域中自由流動，使得在統一適用規則上變得比以往任何時候都更加重要。海關必須在進行貨物邊境管控的同時，兼顧平衡國際貿易和全球供應鏈的便捷性。近幾十年來，歐盟對世界其他地區的出口，成為歐洲公司商業增長和歐洲人就業的重要來源，而歐盟進口的80%用於歐盟的生產活動。至於歐盟全體在非海關政策領域採取行動的新立法通常會為海關帶來新的職責，這種情況可能會一直持續進行。例如，海關已經開始面臨到收集數據資料並與其他機關部門分享的需求。每次向海關增加新的職責時，都需要開發和管理新的電子系統，這對歐盟執委會和其成員國的海關來說，增加了額外的人力和財務成本。
在此背景下，歐盟執委會於2018年啟動了一項工作計畫，旨在協助政策制定者確保歐盟海關能夠長期保持有效運作。這項名為「歐盟2040年海關未來」的創新前瞻性項目，致力於促進各主要利益相關者之間對應對當前和未來海關挑戰的方法達成共享的戰略理解，並構建對2040年歐盟海關應有樣貌的願景。
歐盟執委會認為這項前瞻性計畫的成果描繪出歐盟關稅同盟在未來的一個願景，在這個願景中，海關將以完全整合的方式來運作，期望最終能實現以下的目標：（1）首先，透過有效且促進合法貿易的方式，以及對於貿易供應鏈進行基於風險的智慧監督管理，來保護社會、環境，以及歐盟經濟；（2）其次，是使歐盟海關與利害關係人之間能積極且主動合作，且致力於創新和可持續的發展，並成為全球海關的典範；（3）最後，則是使歐盟各成員國的海關其各項業務上行動皆能被視為具有一致性。
歐盟執委會也認為，為了實現上述所提及的3項願景，以下步驟或者發展方向也具有其重要性：（1）首先，加強數據資料的挖掘探索，並更好地利用該等數據資源；（2）其次，提高海關與其他邊境資訊系統之間的互通性；（3）再者，加強關稅同盟的治理；（4）並且建立更完善的海關官員培訓系統；（5）最後，則是加強歐盟與其他國家在多邊、雙邊層面的合作。
四、歐盟海關行動計畫之前瞻性研究範疇
根據歐盟執委會的「更佳改善法規計畫」（Better Regulation），此次前瞻性研究不僅為未來歐盟關務運作的願景提供了相當的價值，同時也強化了與廣大利害關係人之間的重要聯繫。歐盟關稅同盟在其執委會任期內一系列行動計畫的推動下，預計將邁向更高的層次，該計畫不僅考慮到前瞻性的研究結果，也將與歐盟各成員國和相關利益關係人的協商結果納入考量，並意圖從新冠疫情中得出一些關務管理上的結論。作為實現前瞻性研究遠景的第一步，這些行動特別聚焦於確保海關使用數據及數據分析的可用性，並對於供應鏈進行基於風險的智慧監管。行動計畫被分為以下4個主要範疇：
- （一）風險管理（risk management）
首先，就風險管理而言，由於海關無法逐一檢查大量進出關稅領域的貨物，同時需要促進合法貿易的便捷性，故風險管理對於海關管制至關重要。海關當局已經在歐盟範圍內的「共同風險管理框架」（common risk management framework）基礎上進行風險管理，該框架包括共同的「風險標準和準則」（risk criteria and standards）、「交換風險資訊的措施」（measures to exchange risk information）以及「電子風險分析」（electronic risk analysis）的執行。其核心原則圍繞2道防線來展開，即「預先評估」（assessing in advance）以及在貨物進入歐盟關稅領域前後時進行管控。然而，目前仍然存在風險管理框架在各成員國間實施不一致的問題。由於某些資訊未被收集或在成員國之間未形成共享狀態，或者是由於成員國缺乏歐盟整體範圍內的比較數據，以解釋其本國數據等問題，使得成員國的風險評估系統可能無法包含到重要的資訊。因此，需要在歐盟層面進行數據分析，以更好地利用所有數據來源，包括透過國際海關合作，並促進風險管理、海關管制和反詐欺行動之間的相互聯繫。
- （二）電子商務管理（managing e-commerce）
其次，就電子商務管理而言。電子商務能為企業，特別是中小企業，和消費者帶來許多好處，使得電子商務受到歡迎。雖然促進電子商務的發展是落實「數位單一市場策略」（Digital Single Market Strategy）的重要基礎，但是稅務和關務機關在確保線上購物符合稅務和關務合規方面存在嚴峻挑戰。海關還有需要承擔額外的義務，必須查驗貨物是否符合前述的多種非財務性要求，包含是否符合歐盟的治安、智慧財產權和其他標準等。2017年12月5日通過的「加值稅電子商務包裹法案」（VAT e-commerce package）旨在打擊加值稅詐欺行為，以確保歐盟企業享有公平競爭的環境，同時促進跨境貿易。海關立法和資訊技術系統也會進行調整，以因應新制定的加值稅規範。自2021年3月15日起，新的郵政服務「報告義務」（reporting obligation）將有助於確保電子商務進口的安全保障。然而，為確保海關能夠有效控制進口貨物，仍需要採取其他的額外措施，包括國際合作。
- （三）促進法令遵循（promotion of compliance）
再者，就促進法令遵循而言。為釋出海關資源專注在處理可疑的貨物流動，加強和促進法令遵循相當重要。歐盟海關法規已經針對可信賴的貿易商制定了一項提供優惠的計畫，作為他們遵守歐盟海關法規標準的回報，且該計畫已被廣泛使用，但仍必須對其進行更好的管理以防止遭到濫用。與此同時，必須繼續努力為遵守法規的低風險貿易商提供便利措施，特別是要確保海關法規中提供的簡化程序在實務運作中能夠發揮效果。繼續在雙邊和多邊層面上與主要國際夥伴發展合作，同時監管歐盟現有的與第三國的優惠安排的執行情況並加強其規則執行，也是促進法令遵循的重要一環。
- （四）採取一致行動（acting as one）
最後，則是海關應採取「一致行動」。儘管各成員國已經在許多領域相互合作，但各國海關之間仍必須在主要議題或地緣基礎上展開更廣泛、更具操作性的合作，以確保落實海關的核心優先事項。海關與其他國家機關之間的合作也必須得到改善，確保歐盟在國際層面上以一致立場處理海關事務。為了改善成員國之間在海關管制方面的不平衡情形，特別需要確保所有成員國擁有充足且受過訓練的專業人員以及現代化、可靠的海關監管設備。此外，還必須通過精確衡量海關活動和任務的績效來確保在外部邊界執行管控時能達到相等的效果。更重要的是更加根本的問題需待解決，例如如何應對如新冠疫情這樣的危機；如何管理海關電子系統的成本；如何確保海關工具、培訓和方法以及組織結構是充分和適當的；以及如何確保海關在社會中所扮演角色的能見度，並吸引有才能和具有積極性的人從事關務工作。
在上述4個主要的前瞻性研究範疇下，歐盟執委會宣布了多項的行動計畫。執委會期望透過其技術支援的計畫，來支持這些行動計畫的實施，將其關稅同盟提升至新的階段。因此，下文所要進一步觀察的行動計畫，其在形式內容尚不排除要求海關在歐盟邊境執行其他歐盟政策的可能性，但其實質內容仍須視人力和財政資源的可用性、對政策和IT影響的評估，以及適當的規劃而定。
（待續）
【註】
- COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE Taking the Customs Union to the Next Level: a Plan for Action.
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