Why US-Europe Russia sanctions on dark fleet be little effective?
呂周、蘇麒雲
【關鍵字】對俄制裁、影子船隊、烏克蘭海運貿易
【keywords】Russia sanctions; dark fleet; Ukraine’s maritime trade
在全球地緣政治日益緊張的背景下，影子船隊成為伊朗、俄羅斯及委內瑞拉等國繞過西方制裁的關鍵工具，進一步改變了國際能源貿易的格局。美國宣布擴大對影子船隊的制裁範圍，不僅針對伊朗石油貿易相關的油輪和公司，也強化了對俄羅斯石油出口的限制。然而，這些制裁雖然在短期內造成運輸成本上升和交易延遲，卻無法阻止影子船隊的快速增長，反而助長了規避主流監管的危險營運模式，為航運業和環境帶來重大風險。同時，俄羅斯對烏克蘭港口的襲擊更讓黑海地區的航運風險進一步升高，保險費率也隨之飆升。
美國制裁數十艘「影子船隊」油輪和公司，擴大對伊朗的制裁範圍
10月11日，華盛頓宣布對與伊朗石油貿易有關的16家公司和23艘油輪實施新一輪的制裁，這是美國多年來針對德黑蘭石油的又一次行動。
美國財政部外國資產管控辦公室（OFAC）和國務院聯合採取的這一行動使今年因與伊朗有關聯而被制裁的船隻總數達到了80艘，這也是對伊朗10月1日對以色列發動導彈襲擊的回應，在這次襲擊中，伊斯蘭共和國向其宿敵發射了近200枚導彈。
美國財政部長耶倫（Janet Yellen）表示：「今天的制裁針對的是伊朗將其能源產業收入用於資助致命和破壞性活動的努力，包括發展核計畫、擴散彈道導彈和無人駕駛飛行器以及支援地區恐怖主義代理人，這將給該地區和全世界帶來危險的後果。我們將毫不猶豫地採取進一步行動，追究伊朗的責任。」
雖然制裁並沒有阻止油輪進行貿易，也沒有阻止伊朗的石油流向其客戶，尤其是中國客戶，但制裁確實設置了障礙並增加了成本，最終減少了德黑蘭的收入。
聯合反對伊朗核組織（United Against Nuclear Iran）幕僚長容格曼（Claire Jungman）說：「今天被制裁的23艘船隻都是臭名昭著的違法者，為伊朗運輸了數百萬桶石油。我們估計制裁將延遲交貨，並給伊朗增加巨大的成本。」
OFAC說，這一行動符合《停止庇護伊朗石油法案》（Stop Harboring Iranian Petroleum Act，SHIP Act）的精神，該法案於2023年11月3日在眾議院通過，以加強對伊朗石油貿易的制裁措施，對違反美國制裁的實體實施懲罰，目前已由白宮授權財政部與國務院執行。
雖然OFAC宣布了一項擴大制裁權限的聲明，允許對任何在伊朗經濟的石油及石化領域運作的人實施制裁，但這項新措施的實際影響可能有限，因為美國對伊朗石油行業的現有制裁已經足夠廣泛，因此這項聲明的主要意圖可能是傳遞政治訊號，而非大幅改變制裁執行的實際範圍。
總部位於華盛頓特區的律師事務所Miller & Chevalier律師暨OFAC前高級合規官員迪根（Laura Deegan）告訴《勞合船舶日報》（Lloyd’s List）：「美國針對伊朗的制裁授權範圍非常廣泛，包括對伊朗政府和國家石油公司（NIOC）的制裁，幾乎涵蓋了所有可能涉及伊朗石油交易的領域。因此，雖然這次聲明表面上看似進一步擴大了制裁範圍，但實際上可能並未真正新增具體的實質內容，而是用來向那些與伊朗石油交易有關的第三國人士（例如協助運輸伊朗石油的企業或個人）發出警告。」
與歐盟或英國相比，美國對俄羅斯在油輪運輸方面的制裁更為有效
針對油輪的美國制裁在俄羅斯市場的效果顯著高於英國或歐盟的制裁，但沒有任何一方的制裁能有效遏制全球日益增長的被制裁石油貿易。
對美國、歐盟和英國制裁所針對的油輪的船隻移動資料分析顯示，2024年的前9個月，被美國列入制裁名單的油輪中，有82%在制裁實施後一個月停止營運。相比之下，近一半被英國政府制裁的油輪以及3分之1被歐盟制裁的油輪仍然在營運，似乎並未受到制裁影響。
Vortexa公司高級石油風險分析師阿齊齊安（Armen Azizian）表示，儘管部分因參與俄羅斯石油運輸而被制裁的油輪近期重新開始運作，並從俄羅斯裝載石油運往中國和印度，但數據顯示3大制裁機制的效果存在明顯差異。
這項分析對今年迄今為止所有被3大制裁制度直接鎖定的油輪的動向進行了研究，並以制裁生效後一個月內，油輪是否在港口停靠或進行船對船轉運來定義其「在市場中的活躍程度」。結果顯示，許多油輪在被制裁後更換旗號及所有權資料後繼續營運，但被OFAC直接制裁的油輪，在制裁後一個月內最有可能停泊未動。
阿齊齊安指出，數據表明，如果美國進一步加大對俄羅斯貿易相關油輪的制裁力度，可能會對市場造成更大的影響。
歐盟執法行動的缺乏使歐盟的直接制裁相對於美國措施而言，在阻止油輪運行方面效果有限。不過，據悉歐盟正在考慮採取更具針對性的行動及加強執法力度。
歐盟制裁特使奧沙利文（David O’Sullivan）9月曾表示，歐盟委員會正在考慮採用美國的制裁模式，針對可註冊多家空殼公司的地址進行制裁。歐盟與7大工業國組織（G7）合作夥伴於9月23日在布魯塞爾召開會議，專門討論制裁執行措施，包括加強油價上限的執行，以及打擊影子船隊。
雖然歐盟和英國針對俄羅斯北極地區液化天然氣貿易的最新制裁措施的效果並未納入Vortexa的分析中，但初步證據表明，近期的制裁措施迄今未能阻止運輸。
英國政府制裁了5艘船舶及2家與俄羅斯LNG運輸相關的實體，並稱這是首次使用新的法律權力直接針對液化天然氣船隻。然而，儘管受到所有3個主要國家的制裁，俄羅斯仍在繼續裝載被美國制裁的北極液化天然氣2號項目（Arctic LNG 2）的貨物。
另一方面，美國的專項油輪制裁對俄羅斯市場造成了一定影響，但在伊朗市場則未見同等效果。伊朗油輪仍然無視美國的具體制裁繼續營運。
根據Vortexa公司的分析，8月中國進口的伊朗原油創下歷史新高，受制裁原油目前占中國進口總量的30%。儘管制裁暫時阻止了一些油輪，但取得的成果十分有限。整體而言，2024年俄羅斯、伊朗和委內瑞拉3國的受制裁原油出口量平均為530萬桶／天，創6年來新高。
中國和印度無視歐盟和英國的制裁
印度和中國的石油貿易商、煉油商和港務局表明了他們願意忽視以西方為主導的制裁，油輪市場目前已顯著分裂為合規與不合規的2大貿易模式。
根據9月的數據，俄羅斯石油運輸量創下新高，大量石油透過影子船隊及未購買已知保險的受制裁油輪運輸。西方監管機構加強對貿易的審查，同時出現頻繁的更換旗號、改變所有權及管理結構等欺瞞性航運操作。
有141艘船被認定為運輸受制裁俄羅斯、委內瑞拉及伊朗石油的影子船隊，這些船舶占俄羅斯港口接載油輪的55%，包括運輸原油、燃料油及精煉產品。這一比例創下自2022年中開始追蹤以來的最高紀錄，超過2024年5月的54%以及9月的53%。
大宗商品資料分析供應商Vortexa和勞合商情社的資料顯示，9月從俄羅斯港口運出的所有石油中，有5%是透過11艘違反G7價格上限的受制裁油輪運輸。這11艘船皆為俄羅斯航運公司Sovcomflot所有，其中9艘受英國或歐盟制裁，而蘇伊士型油輪Eternal Peace號及中型油輪Nebulax號則分別因違反針對敘利亞及伊朗的制裁而被美國OFAC制裁。
大多數被英國及歐盟制裁的油輪已將貨物卸載至中國，有2艘停泊於印度港口外，表明部分石油貿易商、煉油廠及港口當局願意無視非OFAC實施的制裁。
部分Sovcomflot的油輪更名並改掛巴貝多（Barbados）國旗，將註冊所有權轉至塞席爾（Seychelles），並於8月底移交給阿拉伯聯合大公國（阿聯酋）新成立的船舶管理公司Avebury Shipmanagement LLC-FZ。
歐盟和英國都在今年修改了法律，仿效OFAC的方式以船舶IMO編號直接列出受制裁船隻。儘管其制裁措施不如OFAC來得有效，但在6月至9月的4個月中加大的執法力度已將俄羅斯市場劃分為遵守G7價格上限和不遵守的2類貿易。
2024年9月，希臘油輪運輸了俄羅斯23%的石油，該比例在過去3個月保持穩定。數據顯示，傾向於在俄羅斯貿易中遵守規定的船東，主要運輸經過精煉的清潔產品，像是柴油、輕柴油及汽油的全年價格均低於每桶100美元的精煉產品上限。
數據顯示，9月，土耳其、希臘及其他國家的油輪運輸了俄羅斯53%的清潔產品，而高於每桶60美元上限的原油則完全由俄羅斯或「影子船隊」運輸。
根據價格報告機構Argus Media的評估，自2023年12月實施上限以來，從俄羅斯北極和東部沿海港口裝載的俄羅斯石油價格始終高於每桶60美元。
在國際船東互保協會（International Group of P&I Clubs，IG）投保被視為遵守上限的代表，這種分化也反映在保險範圍上。數據顯示，追蹤到的310艘油輪中，有201艘未持有國際船東互保協會下12家互保協會的保險，占總數的68%。這是7月及8月67%的比例後的最低紀錄，顯示市場上更多船舶選擇不使用與價格上限合規相關的保險。
G7於2023年12月推行價格上限政策，目的是在避免油價暴漲的同時限制俄羅斯的收入。此政策允許西方航運服務提供商（包括銀行、承租人、船東、保險公司及貿易商）運輸石油至第三國，只要石油價格低於上限。然而，此政策的副作用是促成了一個獨立於西方司法管轄範圍外的船隊，隨著監管機構加強執法，這一現象更加明顯。
Vortexa公司的資料顯示，9月運輸的所有原油中有69%由影子船隊油輪運輸，另有18%由俄羅斯政府控制的Sovcomflot公司擁有的油輪運輸。
是否要等到災難發生才能正視影子船隊的威脅？
制裁措施的實施無意間創造了影子船隊茁壯成長的條件，並在此過程中削弱了航運所依賴的基於規則的秩序。影子船隊對航運安全構成威脅，但或許需要一場重大、混亂且備受關注的歐洲災難，才能讓該問題進入政治視野。
航運業通常只有在發生重大災難後，才會著手改善已知的問題。進步往往是以昂貴的災難、死亡及滿是油污的鳥類照片為代價的。1999年的單殼油輪Erika號與2002年的阿芙拉型油輪Prestige號的沉沒所造成的重大環境污染，引發了一場持續至今的世代性監管打擊。
或許對於影子船隊帶來的威脅，也需要類似事件來促進應對措施的落實。
俄羅斯通過不斷壯大的老式船隊來規避西方制裁，這是一顆生態和金融定時炸彈。這些船隻在沒有投保保險的情況下營運，同時通過狹窄海峽在交通繁忙的航線上運輸大量原油，並關閉自動識別系統以掩蓋其位置。
10月11日，芬蘭能源與清潔空氣研究中心（Centre for Research on Energy and Clean Air，CREA）表示，東南亞若發生影子船隊油輪漏油事件，沿岸國家的清理成本可能高達16億美元。然而，如果類似的事件發生在歐洲，除了高額的經濟成本，更重要的將是這一事件引發的政治後果。
適得其反的制裁
一年多前， G7推出了價格上限政策，試圖將俄羅斯原油留在國際市場上，同時削弱克里姆林宮為戰爭提供資金的能力。然而，這套制度存在缺陷，其最大的問題並非過度依賴自我申報的「證明」文件，也不是規則被反覆繞過的國際「打地鼠」遊戲，而是眾所周知，這些制裁從根本上破壞了貿易所依賴的基於規則的秩序。
制裁削弱了安全標準，使數以百計的船舶在主流標準和機構之外營運，而幾十年來，這些標準和機構共同改善了安全狀況，逐年減少了人員傷亡。如今制裁為航運業創造了一個昂貴且複雜的障礙，迫使其設法繞過這些障礙。如果影子船隊中的一艘老舊油輪在英吉利海峽發生事故，任何政府都無法推卸責任，聲稱自己對這類風險毫不知情。
如果影子船隊在亞洲發生漏油事故，數十億美元的索賠與清理成本將由受影響國家的政府承擔，對國家財政造成重大壓力，並引發高層級的政治問題。同時，事故發生後，當公眾發現這些影子船隊的「保險」其實無法有效理賠時，雖然會讓相關政府或機構感到尷尬，但這種尷尬是否能有效阻止俄羅斯石油繼續流通卻仍然是一個未知數。
然而，如果歐洲出現像「Prestige事件」這樣大規模且廣為人知的漏油事件，則必然會引發政策改變。
2002年11月13日，結構缺陷嚴重的26年老舊阿芙拉型油輪Prestige號發生油罐破裂，法國、西班牙與葡萄牙政府拒絕其靠港，導致77,000噸重油洩漏至加利西亞海岸。該事件引發了長達10年的政治討論，質疑當時的決策是否合理。若影子船隊重演類似事件，這些政治實體將必須採取行動。
危險且不合標準的航運現象一直存在，但現有的制裁制度無意間創造了條件，使成本更低、監管更少且保險虛假的營運模式得以立足。這種模式極具危險性，亟需得到政治關注。
影子船隊對生命及環境構成的顯著風險早已為人所知。今年5月，保險巨頭安聯（Allianz）指出，影子船隊油輪涉及50多起事故，並預測明年的數字將顯著增加。一艘或多艘船隻發生重大事故的可能性並不微乎其微。
例如，造成美國巴爾的摩佛朗西斯史考特基伊大橋（Francis Scott Key Bridge）倒塌的貨櫃船事件在美國引發了重大的政治反響，但至少它投了保險。而在英吉利海峽洩漏了200萬桶俄羅斯原油的影子船隊油輪可能不會。
俄羅斯的襲擊未減緩烏克蘭的海運貿易
10月5日傍晚，懸掛帛琉（Palau）國旗的雜貨船Optima號在敖得薩被俄羅斯導彈擊中，而1992年建造的雜貨船Paresa號在不到48小時前的一次襲擊中似乎被有目標地瞄準。
9月，雜貨輪Golden Lion號被導彈碎片擊中受損，散貨船Aya號在多瑙河地區航行時被巡航導彈擊中。烏克蘭副總理兼基礎設施和區域政策部長庫列巴（Oleksiy Kuleba）說，這是一種蓄意的恐嚇與阻撓烏克蘭海運走廊運作的行為。
然而，更頻繁的襲擊事件以及明顯的蓄意襲擊停泊船舶的行為沒有嚇退那些在烏克蘭黑海港口開展業務的人。
瑞士農產品貿易公司Bryce的董事總經理貢紮加（Filipe Gonzaga）認為，儘管俄羅斯最近加強對烏克蘭海運的攻擊引起關注，但這些事件並未對貨物價格或保險成本產生顯著影響，目前從烏克蘭運輸貨物的主要問題是價格和船舶供應，而非安全考量。
他進一步表示，如果烏克蘭的貨物價格變得更有競爭力，他可能會考慮重新與烏克蘭進行貿易。然而，鑑於潛在的風險增加，他可能會要求更高的保費或使用更老舊的船隻來降低風險成本。
另一個表明局勢穩定的跡象是穀物市場的表現。
專注於黑海農產品市場研究的SovEcon公司總經理斯索夫（Andrey Sizov）說：「儘管最近敖得薩及其周邊地區的突發事件有所增加，但穀物市場似乎並不擔心烏克蘭的穀物貨流量會受到任何干擾。通常在此類事件後，價格只會出現小幅上漲，隨後迅速回落。」10月7日，芝加哥期貨交易所（CBOT）小麥價格早盤上漲1%，但午後轉為下跌。
經營乾貨船隊的BPG航運公司的主管伊凡諾夫（Gennadiy Ivanov）說：安全局勢尚未惡化到航運業拒絕與烏克蘭合作的程度。「這些攻擊不會影響願意靠港的船舶數量，除非局勢讓船員產生強烈的抵觸情緒，或者俄羅斯持續高強度攻擊商船。」他說。
隨著戰爭進行，貿易商與航運業者已經學會接受俄羅斯帶來的持續威脅，並繼續使用敖德薩的深水港進行貿易。
分析勞合商情社（Lloyd’s List Intelligence）數據顯示，2023年第3季，烏克蘭黑海港口記錄了630艘非國內船舶到港，總載重噸數為1,750萬噸，主要用於運輸穀物。相比2021年（戰爭前一年）的數據，當時有1,261艘船舶進入黑海港口（總載重噸數4,200萬噸），最新數據顯著減少，部分原因是米科萊夫（Mykolaiv）和赫爾松（Kherson）港口仍處於關閉狀態。
黑海安全評估是否產生了變化？
停泊在烏克蘭港口的船隻一直有可能因俄羅斯對港口基礎設施的攻擊而成為附帶損害的受害者。然而，自2023年9月烏克蘭自行開放港口以來，船隻直接被擊中的事件相對較少。
在這樣的背景下，最近一連串的事件有些異常，可能是某些區域遭受更密集攻擊，以及該地區航運活動增加所帶來的結果。
風險請報公司Risk Intelligence的分析師佩德森（Hans-Kristian Pedersen）說：「對港口的攻擊似乎呈現波段式，可能是更大規模軍事行動的一部分，而最近的攻擊強度似乎遵循了這種模式。俄羅斯方面可能更願意承擔風險，並且可能更少顧及其在更廣泛攻擊中無意擊中的目標。」
此外，俄羅斯的軍事行動常常選擇在重要外交會議或國際活動前後進行，以配合其政治意圖，試圖在國際社會中傳遞某種信息。
美國總統拜登原定於10月10日前往德國，期間他將與烏克蘭武器捐贈組織拉姆施泰因集團會面。此行在10月8日宣布取消。例如，美國總統拜登原計畫於10月10日訪問德國，與支援烏克蘭的「拉姆施泰因小組」成員國會談便因此而取消。
地緣政治研究機構《博斯普魯斯觀察員》（Bosphorus Observer）地緣政治顧問鄂薛科（Yörük Işik）解釋說：「俄羅斯試圖在會議前藉由這些對民用基礎設施的非法襲擊，來向北約盟國傳遞訊息，表明它在黑海戰場上掌握主導權。但它對烏克蘭港口的業務運行並不會產生重大影響。」
在過去6個月內，所有在襲擊中受損的船隻，大都是在俄羅斯進行更大範圍的軍事攻擊時被波及所造成的附帶損害。然而，Paresa號是例外，它是一個直接命中的案例。俄羅斯國防部發布的影片和承認責任的聲明，顯示這與之前的事件有顯著不同。
雖然這次攻擊看似是蓄意針對，但安全分析師對其是否真的是刻意為之持不同意見。
佩德森解釋說：「Paresa號事件非常類似於其他船隻在港口遭受的攻擊情境，但俄羅斯似乎非常想突出這艘船，並將其用作宣傳工具。」
其部署的導彈類型也引發分析師對攻擊是否刻意的質疑。
國防情報公司詹氏（Janes）高級海軍平台分析師普倫基特（Mike Plunkett）說：「如果任務目的是針對某艘特定船隻，你不會使用無導向的彈道導彈，而是會使用無人機、反艦導彈或陸基攻擊導彈。」而且，如果該船隻是被蓄意瞄準的，攻擊者應該會更努力造成更大的破壞。
風險管理顧問公司Control Risks的研究員甘迺迪（Arran Kennedy）說：「我們始終認為，莫斯科隨時可能嘗試重新封鎖敖得薩灣，包括對港口進行大規模轟炸並擊中船隻，或是像現在這樣以零星攻擊和聲稱目標是武器來嚇阻航運，從而隱性阻止出口，但目前尚不足以證明俄羅斯已經進一步升級其行動。」
黑海戰爭風險保險費率在俄羅斯襲擊事件後一路走高
據市場消息人士稱，11月初，俄羅斯在4天內對船舶發動了3次襲擊之後，黑海掛靠的加權風險保險費率急劇上升，而且看起來還會更高。不過，他們也報告說，很少有人購買這個險種，這可能表明在這條線上越來越多地使用低價值的自保船隻。
最嚴重的事件發生在烏克蘭切爾諾莫斯克（Chornomorsk）港的導彈襲擊中，該襲擊造成至少7人死亡，11人受傷。雖然並非主要目標，巴拿馬籍貨櫃船Shui Spirit號因附帶損害而受損；10月6日和7日還分別發生了對裝載穀物的船隻的襲擊，這引發了是否俄羅斯刻意轉向針對商船的討論，畢竟俄羅斯此前曾威脅要這樣做。
承保人的報價約為船體價值的1%，高於前一週的0.7%，這還不包括無索賠獎金和重複業務折扣。
勞合社的一位承保人說：「我預計至少會有這樣的漲幅。風險肯定會大大增加。我們沒有看到太多的交易量，所以在過去10天裡，我沒有被要求提供保險條款。」
另一位承保人也證實了這一點，在過去一段時間裡，他的客戶對敖得薩的詢價興趣不大。
一家總代理承保商表示，通常情況下，保險公司在計算黑海戰爭風險保費時，已經將單一的攻擊事件風險納入考量並反映在保費中。然而，最近的攻擊次數顯著增加，頻率遠高於以往模型所預測的範圍，這使得現有的風險定價模型無法充分涵蓋目前的實際情況。
他說：「以目前的情況來看，隨著一週內第3次、當月第5次攻擊發生，保費可能會突破1%，如果這種趨勢持續或升級，保費還會進一步攀升。船東需要為進一步提高的保費做好準備，因為俄羅斯已經證明了其破壞商船信心的能力與意圖。根據經驗，這種情況可能會繼續惡化。」
自2022年2月俄羅斯入侵烏克蘭以來，黑海戰爭風險費率變化很大。在衝突初期，承保人曾要求高達船體價值10%的保費，引發船東對價格過高的抱怨。幾個月後，土耳其與聯合國促成了穀物走廊協議，允許烏克蘭穀物繼續出口，以避免新興市場糧食短缺，保費回落至約3%。
在衝突滿周年時，由於數十艘被困船舶因12個月未使用而被宣告全損，推估保險公司承受了約4億美元的損失。到2023年底，烏克蘭政府同意承擔部分損失，使承保人可以降低保費，同時仍保持商業利潤，將違約保費壓低至約0.7%。
但近期俄羅斯的攻擊愈發頻繁，市場對該地區航運風險的感知有所提升，導致保費再次上漲。
目前持續進行的烏克蘭穀物貿易主要由較小、較老舊的散貨船及一般貨船主導，這些船舶的船體價值較低，保費也因此較少。一些承保人認為，許多接單的船東選擇不購買戰爭保險，理由是船舶價值太低，不值得支付額外保費。
雖然目前看不到俄羅斯戰略明顯改變的證據，但襲擊事件的頻率和性質令人擔憂，特別是其對商船安全的潛在威脅正在上升。這是一種警示，提醒相關利益方要對黑海地區的風險保持高度關注。
參考文獻
- Tommer Raanan: US broadens Iran targeting as it sanctions dozens of ‘ghost fleet’ tankers and companies, Lloyd’s List, Oct 11, 2024
- Richard Meade: US Russia sanctions more effective at halting tankers than EU or UK, Lloyd’s List, Sep 30, 2024
- Michelle Wiese Bockmann: China and India snub EU and UK sanctions as record volumes of Russia oil shipped on ‘dark’ or designated tankers, Lloyd’s List, Oct 09, 2024
- Will it take a ‘Prestige’ moment to tackle the dark fleet threat?, Lloyd’s List, Oct 11, 2024
- Bridget Diakun: Russia’s attacks will not slow Ukraine’s maritime trade, Lloyd’s List, Oct 09, 2024
- David Osler: Black Sea war risk rates heading north after Russian attacks, Lloyd’s List, Oct 11, 2024
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