黃裕凱（輔仁大學法律學院教授）
目次
壹、法律(含草案)規定及立法背景
貳、海污法『扣船扣人取擔保』的合法性評估_國際規範
(一) 世界人權宣言 (1948.12.10聯合國大會通過)
(二)公民與政治權利國際公約 (1966.12.16聯合國大會通過)
(三)國際經濟、社會及文化權利公約 (1966.12.16聯合國大會通過)
(四) 1998年國際勞工組織關於工作的基本原則及權利宣言 (2022年修正)
(五) 1982年聯合國海洋法公約 (1982年12月10日簽署)
(六) 1973年國際防止船舶污染公約1978年議定書(MARPOL 73/78)
(七) 國際勞工組織1987年關於船員遣返公約(第166號公約)
(八) IMO 海上事故及事件調查規則(第 A.849(20)號決議後經第A.884(21)號決議修正
(九) 港口國管制(IMO 2022年第A.1155(32)號決議修正)
(十) 2005/2007海上事故公正對待船員指南(IMO第A.987(24)號決議)
(十一) 國際規範_小結
參、海污法『扣船扣人取擔保』的合法性評估_國內類似規範
(一) 刑事訴訟法第93條以下_偵查中或審理中之限制住居
(二)稅捐稽徵法第24條_確定欠稅保全程序之限制出境
(三)關稅法第48條第5項_確定欠稅保全程序之限制出境
(四)行政執行法第17條_保全階段之限制住居
(五) 國內法_小結
肆、海污法草案『扣船扣人取擔保』評議
(一) 海污法草案第38條第1項規定
(二) 海污法草案第38條第2項規定
(三) 海污法草案第38條第3項規定
(四) 海污法草案第38條_小結
伍、總結_海污法草案第38條『扣船扣人取擔保』再修正建議
(一) 修正建的幾個綜合考量因素
(二) 海污法草案第38條_再修正建議之提出
壹、法律（含草案）規定及立法背景
現行海洋污染防治法（以下簡稱海污法）（89.11.1訂定、92.6.4修正）第35條規定：
外國船舶因違反本法所生之損害賠償責任，於未履行前或有不履行之虞者，港口管理機關得限制船舶及相關船員離境。但經提供擔保者，不在此限。
本條89年當時立法理由僅簡單言：「明定港口管理機關為確保損害賠償義務之履行，得限制外國船舶及人員離境。」（註1）本條文於立法院審查會、一讀、二讀、三讀均無討論。
海污法112.1提送行政院的修正草案版本第38條第1項規定：
未在我國依法設立分公司之外國籍船舶因違反本法所生之損害賠償責任及費用負擔，於未履行前或有不履行之虞者，主管機關得命該船舶泊靠我國港口，禁止其航行、開航或要求移航，並得限制船舶所有人及重要船員離境；開航後，復駛入我國領海者，亦同。但經提供足額擔保者，不在此限。
本條修正理由第二點如下：「現行條文列為第一項，修正如下：（一）考量船舶所有人如在我國依法設立分公司，得逕向其求償，尚毋需採取限制離境或要求提供足額擔保之手段，爰將規範對象限縮為未在我國依法設立分公司之外國籍船舶。（二）除損害賠償責任外，各有關機關採取應變措施、清除及處理所生費用之求償，亦有保全必要，為臻明確，爰予定明採取禁航等手段之事由，包括費用負擔未履行或有不履行之虞。（三）另配合第三十四條第一項，將「限制船舶離境」修正為「禁止其航行、開航或要求移航」；另考量責任輕重及衡平原則，將限制離境之對象由「相關船員」修正為「重要船員」（如船長、大副、輪機長等）。」
前述海污法2023年修正草案本條文雖有若干調整及修正，但仍不離「扣船扣人取擔保」的原始立法意圖。
除刑事訴訟法、稅捐稽徵法、關稅法及行政執行法有若干類似條文外，另一與海污法前述條文有類似規定者為現行的商港法（69.5.2制訂公布，最近修正為110.4.28日）第53條第3項「第一項擱淺、沉沒或故障漂流船舶之船長及船舶所有人未履行移除前或有不履行移除之虞，航港局得令船舶所有人提供相當額度之財務擔保。未提供擔保前，航港局得限制相關船員離境。」本項規定為100.12.28商港法修正時才納入，該但書未見於原本的交通部／行政院草案，本項末段「未提供擔保前，航港局得限制相關船員離境。」係當時的交通部航政司祈文中司長於立法院審查會時（註2）所臨時新增，但立法院委員會紀錄上並未說明新增理由，但從文字用語觀之，顯係參考當時的海污法第35條。
從國家費用及債權保全角度，針對外籍船舶「扣船扣人取擔保」或許有其必要性及方便性，原因有幾：
- 事故船為外籍船機率高：全球超過50％的國際貿易進出口量位於亞洲，我國周遭海域不僅是國際重要航道，且海運交通頻繁。我國籍人所掌控的船舶載重噸2022年雖位居全球第12名，但也僅占全球52%（註3），因此，我國海域如發生船舶海污事故，有相當高比例會是外籍船舶；
- 船污事故求償無門風險高：重大油污事故通常連帶船舶全損，加上權宜船級、一船公司盛行，船舶無投保責任保險（P&I）或投保不足／受限的機率較高、船舶所有人破產不理，國家因油污海污所生費用及損害求償無門的可能性也相對較高；
- 外國求償既難又貴：國際地位特殊，不僅政府涉外訴訟不易，且涉外訴訟費用高昂，取得擔保後（特別來自P＆I的擔保），國家因油污海污所生費用及損害獲得賠償或補償或許會有較高的保障；
- 外國不承認直接訴權的影響：由於責任保險Pay to be Paid原則（亦即被保險人應對受害人支付賠款後（paid），責任保險人始負有對被保險人支付保險金（pay）之責任）及債之相對性原則（privity of contract）等特性，除極少數情況賦予受害第三人可對加害人的（責任）保險人為求償（例如英國法於加害人（被保險人）破產或於美國法的碼頭工人求償等）或因國際公約責任保險人同意承擔責任外，各國並不賦予被害人可直接向加害人的責任保險人為直接求償之權利（簡稱直接訴權direct action）（註4）。換言之，不論我國法規定（例如保險法第94條第2項）為何？如我國政府欲前往外國對外籍責任保險人行使直接訴權，可能會遭遇相當大的困難。然而，責任保險人有效且充分的擔保，不僅可提供損失賠償的保障，透過精密的擔保書協商，亦可將國際管轄／準據法選擇在國內，於國內進行訴訟的優點。
貳、海污法「扣船扣人取擔保」的合法性評估_國際規範
「扣船扣人取擔保」或類似的「限制出境」最大問題是涉及基本人權保障，包括人身自由、遷徙自由等，以及人性尊嚴、人格權、資訊自決權與家庭權等（註5）。「扣船扣人取擔保」可能涉及的國際規範包括以下多種：
（一）世界人權宣言（1948.12.10聯合國大會通過）
1948年聯合國世界人權宣言相關規定如下：
第9條「任何人不容加以無理逮捕、拘禁或放逐。」
第10條「人人於其權利與義務受判定時及被刑事控告時，有權享受獨立無私之法庭之絕對平等不偏且公開之聽審。」
第11條「一、凡受刑事控告者，在未經依法公開審判證實有罪前，應視為無罪，審判時並須予以答辯上所需之一切保障。二、任何人在刑事上之行為或不行為，於其發生時依國家或國際法律均不構成罪行者，應不為罪。刑罰不得重於犯罪時法律之規定。」
第13條「一、人人在一國境內有自由遷徙及擇居之權。二、人人有權離去任何國家，連其本國在內，並有權歸返其本國。」
（二）公民與政治權利國際公約（1966.12.16聯合國大會通過）
1966.12.16聯合國大會決議通過的「公民與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Rights）」，於1976年3月23日生效。我國立法院於民國98.3.31經立法院第7屆第3會期第6次會議審議通過，民國98.12.10總統公布。
公民與政治權利國際公約相關規定如下：
第9條「一、人人有權享有身體自由及人身安全。任何人不得無理予以逮捕或拘禁。非依法定理由及程序，不得剝奪任何人之自由。……四、任何人因逮捕或拘禁而被奪自由時，有權聲請法院提審，以迅速決定其拘禁是否合法，如屬非法，應即令釋放。」
第12條「一、在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。」
（三）國際經濟、社會及文化權利公約（1966.12.16聯合國大會通過）
1966.12.16聯合國大會決議通過的「國際經濟、社會及文化權利公約（International Covenant on Economic Social and Cultural Rights）」，於1976年1月3日生效。我國立法院於民國98.3.31經立法院第7屆第3會期第6次會議審議通過，民國98.12.10總統公布。
國際經濟、社會及文化權利公約相關規定主要涉及工作權保障問題，如下：
第6條「一、本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」
（四）1998年國際勞工組織關於工作的基本原則及權利宣言（2022年修正）
國際勞工組織於1998年於其第86屆大會通過「關於工作的基本原則及權利宣言Declaration of Fundamental Principles and Rights at Work」，該宣言並於2022年進行修正。2022年宣言主要內容為該宣言第2點為五大工作權利宣言：
第2點「所有成員國都有義務真誠地並根據章程要求，尊重、促進及實現關於作為這些公約之主題的基本權利的各項原則，其為：a. 結社自由及有效承認集體談判權利；b. 消除一切形式的強迫或強制勞動；c. 有效廢除童工；d. 消除就業與職業歧視；e. 安全及健康的工作環境。」
（五）1982年聯合國海洋法公約（1982年12月10日簽署）
1982年12月10日開放簽署，於1994年11月16日生效的聯合國海洋法公約，針對海洋污染及船舶／船員扣留主要為第230條及292條規定：
第230條「罰款及對被告公認權利之尊重Monetary penalties and the observance of recognized rights of the accused」規定如下：
- 對外國船隻在領海以外所犯違反關於防止、減少及控制海洋環境污染之國內法律及規章或可適用之國際規則及標準之行為，僅可處以罰款。
- 對外國船隻在領海內所犯違反關於防止、減少及控制海洋環境污染的國內法律及規章或可適用之國際規則及標準之行為，僅可處以罰款，然在領海內故意及嚴重地造成污染的行為除外。
- 對於外國船隻所犯該違反行為進行可能對其加以處罰的司法程序時，應尊重被告之公認權利。
第292條「船隻及船員之迅速釋放Prompt release of vessels and crews」規定如下：
- 如締約國當局扣留一艘懸掛另一締約國旗幟之船舶，且依據指控，扣留國於合理保證書或其他財務擔保經提供後仍未遵從本公約規定，將該船隻或其船員迅速釋放，釋放問題可向爭端各方協議之任何法院或法庭提出，如從扣留時起10日內不能達成該協定，則除爭端各方另有協議外，可向扣留國根據第287條接受之法院或法庭，或向國際海洋法法庭提出。
- 該釋放之申請，僅可由船旗國或以該國名義提出。
- 法院或法庭應毫不遲延地處理關於釋放之申請，且應僅處理釋放問題，而不影響在主管國內法庭對該船隻、其船舶所有人或船員的任何案件之是非曲直。扣留國當局應仍有權隨時釋放該船隻或其船員。
- 於法院或法庭裁定之保證書或其他財務擔任經提供後，扣留國當局應迅速遵從法院或法庭關於釋放船隻或其船員之裁定。
（六）1973年國際防止船舶污染公約1978年議定書（MARPOL 73/78）
國際防止船舶造成污染公約International Convention for the Prevention of Pollution from Ships （英文簡稱MARPOL，中文簡稱「國際防污公約」）為國際間目前規範避免來自船舶作業及意外事故導致海洋環境污染之首要公約。1954年在英國主導下，國際間已有防止海上油污公約（OILPOL）之制定。該公約雖於1962、1969及1971年有過修正，然1967年Torrey Canyon油污案發現該公約不足以有效因應，因此需要制定更為完備周全之立法，而此即為1973年防止船舶污染國際公約（1973年11月2日制訂通過）。由於1973年公約的生效門檻規定過高，另一方面為克服1976～1977年間國際間所發生之油污事故，IMO於1978年召開會議，通過1978年議定書，該議定書將1973年公約吸收納入規範並降低生效門檻，始成為現今的MARPOL 73/78（含二公約約文、二議定書、及附則I~附則V五個技術性附則Annex），MARPOL 73/78（附則I及II）於1983年10月2日正式生效。1997年，MARPOL進行修正，增列新的附則VI，將空污納入。
迄至2023年3月為止，除1973年公約、1978年議定書及1997年議定書三公約／議定書主體外，目前MARPOL 73/78包括下列二議定書（Protocol）及六附則（Annex）：
議定書一：關於涉及有害物質事故報告之規定
議定書二：仲裁規定
附則I：防止油污規則
1983年10月2日生效，11章47條、三附錄及諸多附件格式（國際防止油污證書IOPP、油類紀錄簿）
附則II：控制散裝有毒液體物質污染規則
1983年10月2日生效，10章22條文、7項附錄及格式
附則III：防止海運包裝或貨櫃、移動式容器或公路及鐵路槽罐裝有害物質污染規則
1983年10月2日生效，10章22條文、1項附錄
附則IV：防止船舶生活污水污染規則
2003年9月27日生效，7章18條文、1項附錄及格式
附則V：防止船舶垃圾污染規則
1988年12月31日生效，3章14條文、2項附錄及格式
附則VI：防止來自船舶空氣污染規則
2005年5月19日生效，5章25條文、8項附錄及格式
MARPOL公約本文第7條「對船舶的不當延誤Undue delay to ships」即明文規定「(1) 於執行本公約第4、第5或第6條規定之情況下，應盡力避免使船舶受到不當滯留或延誤。(2) 如在執行本公約第4、第5或第6條規定的情況下，船舶受到不當滯留或延誤，該船對於所受到的損失或損壞，有權要求賠償。」本條中所稱的第4、第5或第6條即分別指「違章Violation」「證書及檢查船舶之特殊規定Certificates and special rules on inspection of ships」及「違章事件之調查及本公約的實施Detection of violations and enforcement of the Convention」。此三條文為沿海國針對污染的核心規定，而本第7條即明文規定沿海國在執行這些核心規定時，不僅不能對船舶造成不當滯留或延誤，且應損害賠償責任。對此，海污法草案第38條完全背道而馳！
MARPOL公約針對事故污染或排放責任基本上是採取「合理預防reasonable precautions」原則，該原則規定於目前MARPOL公約最新修正版本的附則I第4條（Exceptions例外）、附則II第3條（Exceptions例外）、附則IV第3條（Exceptions例外）、附則V第7條（Exceptions例外）、附則VI第3條（Exceptions and Exemptions例外及免除）。以附則I第4條（Exceptions例外）為例，該條規定：
本附則第15條及第34條及極地規則II-A部分的1.1.1不適用於下述情況：
.1將油類或油性混合物排放入海，係為保障船舶安全或救護海上人命所必需者；或
.2將油類或油性混合物排放入海，係由於船舶或其設備遭到損壞的緣故；
.1但須在發生損壞或發現排放後，為防止排放或使排放減至最低限度，已採取一切合理的預防措施；及
.2但如船東或船長是故意造成損壞，或輕率行事而明知可能會導致損壞者，不在此限；或
.3將經主管機關批准的含油物質排放入海，用以對抗特定污染事故，以便使污染損害減至最低程度。但任何這種排放，均應經擬進行排放所在地區的管轄國政府批准。
依據IMO第A.987（24）號大會決議（2006.12.1通過）的說明，只要於損害或發現排放後採取一切合理預防措施以防止或儘量減少排放，特別是船舶或其設備之損壞所造成的排放，則該排放即不算違反MARPOL公約，但如為船舶所有人或船長有意造成損害的行為或明知可能造成損害之魯莽行為所生者除外。
（七）國際勞工組織1987年關於船員遣返公約（第166號公約）
國際遣返公約最早於1926年制訂，國際勞工組織於1987年予以修正，並正式定名為1987年船員遣返公約。1987年船員遣返公約與本文有關者，主要為以下二條款：
第2條第1項「海員在下列情況下應享有遣返權利：（d）船舶失事；……」
第11條「各會員國主管當局應採取適當監督措施，保證在其領土上登記的船舶的所有人遵守本公約各項規定，並應向國際勞工局提供有關資料。」
（八）IMO海上事故及事件調查規則（第A.849（20）號決議後經第A.884（21）號決議修正
第12條從海員獲取證據第12.1項：「如海上安全調查需要船員提供證據，需儘實際可能地早日取證。需允許船舶儘可能早地返回船舶，或獲得遣返。船舶的人權須使用得到維護。」
第20條通知有官方及開始調查第20.3項：「認識到海上事故或海上事件的任何涉案船舶可能繼續營運，以及除絕對必要外，不應對船舶造成延誤，進行海上安全調查的海上安全調查國應儘實際可能地迅速開始調查，以免對船舶造成不必要的延誤。」
（九）港口國管制（IMO 2022年第A.1155（32）號決議修正）
IMO於1993年11月第A.739（18）號及第A.742（18）號大會決議分別通過各國實施港口國管制之組織及有關管制船舶安全及污染預防操作要求之程序。1995年復以第A.787（19）號決議通過港口國管制程序（Procedures for Port State Control），該程序之後有數次修正，最新為2022年1月28日所發佈的A.1155（32）號決議。最新的港口國管制程序由五章19附錄所組成。其中第3章違規及扣船，附錄2為扣船導則。
依第3章違規及扣船之規定，先認定船舶是否為不達標船舶，亦即船體、輪機、設備或操作安全及環境保護實質上低於相關公約所要求的標準或船員不符合安全配員證書之情況（第3.1條）。如港口國監督官員確定某船舶被視為不達標，港口國應確保在允許船舶開航前，能落實糾正行動，以保證船舶及乘客及船員的安全並消除危及海洋環境的任何威脅（第3.4條）。
於附錄2扣船導則部分，港口國監督官員應做出專業判斷，確定是否扣留船舶直至已糾正缺陷，或慮及預定航程的特定情況，只要不對安全、健康或環境造成不合理危險，允許船舶帶著某些缺陷航行（第1.2節）。於第5節可扣船的缺陷部分，為説明港口國監督官員使用本導則，在下面羅列了一份清單，依照有關公約和（或）規則分類。這些缺陷被認為屬嚴重性質，其可構成扣留有關船舶的理由。本清單並非詳盡無遺，但其目的是為有關議題／公約為舉例。以MARPOL公約附則I為例，可扣船的缺陷包括以下：
1.油水過濾設備、排油監測及控制系統或15ppm報警裝置不存在、嚴重損壞或不能正常工作。
2.污水和（或）污油艙對預定航程不足。
3.沒有油類記錄簿。
4.裝有未經批准的排放旁通管。
5.無法滿足第20.4條的要求或第20.7條規定的替代要求。
6.機械處所內積聚含油艙底水及（或）殘油。
綜觀整部港口國管制程序，港口國可扣船的原因，除例如前述原因外，並不包括因污染及污染應急所導致的責任，既使依據附錄3依據MARPOL附則I展開調查及檢查導則第2部分違反排放規定，港口國亦僅能進行調查及通報而已，除船舶同時符合前述可扣船的規定，否則港口國並無權因船舶有溢油情事而得行使扣船的權利。
（十）2005／2007海上事故公正對待船員指南（IMO第A.987（24）號決議）
21世紀初期，有感於涉及海上事故船舶的船員長時間遭扣及對船員刑事訴訟案件持續增加，國際海事組織IMO及國際勞工組織於2005年共同擬定，IMO大會於2005年12月1日即已第A.987（24）號決議通過「海上事故公正對待船員指南」。該決議主要重點有四：
1.敦促所有國家尊重遭遇海上事故的船員；
2.另敦促所有國家迅速調查海上事故，避免對船員有任何不公正的對待；
3.進一步敦促所有國家採用在海上事故後允許船員快速遣返或重新上船的程序；
4.請各會員政府及視情享有IMO或ILO的諮詢或觀察員地位的非政府組織記錄不公正對待遭遇海上事故的船員的事例並隨時將資料交給IMO或ILO；……
第A.987（24）號決議所附的海上事故公正對待船員指南，第III節係針對港口國或沿海國之指南：
9港口國或沿海國應：
1.採取措施以使其能確使在其管轄範圍內所發生的海事事故原因所進行的任何調查能以公平且迅速的方式進行；
2.與所有具利害關係的國家、船舶所有人及船員進行合作及溝通，並採取措施就港口或沿海國的船員組織提供接觸船員的機會；
3.採取措施以確保能採取始終維護船員人權及被拘留船員的經濟權利；
4.確保船員基本人格尊嚴能始終獲得維護；
5.採取措施以確保並提供足夠規定為每位被居留的船員提供生計，包括酌情提供工資、合適住所、食物及醫療；
6.確保以非歧視方式對所有船員提供正當訴訟程序的保護；
7.確保於必要時對船舶提供口譯服務，並告知其有權取得獨立法律專家可對其提供獨立法律建議的機會，應告知船員不自證已罪的權利及保持沉默的權利，以及確保對拘留的船員獲獨立法律意見的機會；
8.確保相關船員能被告知進行調查的法律依據（亦即調查是否符合IMO海上事故及事故調查規則（經大會決議修正的第A.849（20）號決議）、第A.884（21）號決議及其嗣後修正，或依據該國法律其他程序）；
9.確保迅速履行維也納領事關係公約所規定的義務，包括與船員接觸之有關義務，並確保所有有關船員的國籍國能要求獲知該船員的身份，並允許船旗國領事官員接觸該船員；
10.確保向所有被居留的船員提供與以下各方可私下聯繫的方式：家庭成員、社福組織、船舶所有人、商業協會、船旗國及其居住國或國籍國的大使館或領事館、法定代表人；
11.運用所有可用手段保存證據，以儘量減少對任何船員實際存在的持續性需求；
12.確保依據與1973年防止船舶污染國際公約有關的1978年議定書（MARPOL 73/78）所作出的決定能符合其附則I（防止油類污染規則）第11條（註6）規定；
13.於海上事故發生後沿海國進行調查，立即與船員進行面談時，應同時考慮船員因事故造成的身體及精神狀況；
14.採取措施確保船員於海事事故後接受面談或不需要進行沿海國調查時，應允許其重新登船或予以遣返，不會受到無故拖延；
15.考慮非拘禁替代審前居留（包括作為證人居留），特別是當相關船員明顯受雇於前往居留港口或沿海國定期海運服務時；
16.迅速結束調查，如有必要，對涉嫌犯罪的船員提出控訴，並確保在任何該控訴後向所有船員提供正當程序保護；
17.制訂相關程序，使被居留的船舶或船舶所有人因居留該特定船員而遭受可歸因於居留港口的任何不當、不合理或不明智作為或不作為所致生的任何損害、傷害或損失，能取得及時及充分的補償；
18.於國家法律允許範圍內，確保有一程序可提供合理的保證金或其他財務擔保，以便任何調查或司法程序解決之前釋放及遣返被居留的船員；
19.採取措施確保在船員被居留時盡可能迅速地進行任何法庭審理；
20.採取措施確保所做的決定符合普遍適用的海洋法規定；
21.採取措施尊重國際海事法官於船旗國在碰撞或其他航行事件中普遍被接受的專屬管轄原則；及
22.採取措施確保不會因船員參與調查而對其採取歧視或報復措施。
（十一）國際規範_小結
綜合以上說明，鑑於各基本人權及國際海事組織所宣示的海上安全、船舶航行效率，以及不必要的限制等，針對人船扣留部份，大致上可為以下統整：
- 船舶及船員不應被任意扣留，既使有調查的必要，亦應於最短時間內完成調查並釋放船舶／船員；
- 海污處罰原則上僅能處以罰款，除非污染係船舶所有人或船員故意及嚴重所致；
- 船舶／船舶所有人／船員之扣留採「法官保留原則」，亦即僅有經法院裁定，方可扣留船舶／船舶所有人／船員；
- 前述情況不影響例如PSC因船上安全及環境等問題經查驗不達標，於達標前禁止開航之情況。
參、海污法「扣船扣人取擔保」的合法性評估_國內類似規範
前述有關人權等規定，例如工作權及遷徙自由等，亦同見於我國憲法；另「公民與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Rights）」及「國際經濟、社會及文化權利公約（International Covenant on Economic Social and Cultural Rights）」二公約之施行法亦於民國98.3.31經立法院第7屆第3會期第6次會議審議通過，民國98.12.10總統公布。至於MARPOL及PSC等規定，交通部亦早已採用並公布實施，解釋上，均具有國內法之效力。從此角度，「扣船扣人取擔保」乙節，不僅違反本文第二節所列各國際規範，也違反業已國內法化的相關規範。然而，國內法制中，尚有若干與「扣船扣人」類似的爭議規定。本節試圖就這些爭議規定為檢討說明，進一步釐清「扣船扣人取擔保」於我國法下的效力。
一如前述，我國現行國內法中與海污法「扣船扣人取擔保」有類似規定者主要有幾：刑事訴訟法第93條以下、稅捐稽徵法第24條、關稅法第48條、行政執行法第17條、以及商港法第53條第3項。商港法第53條第3項是參考現行海污法而制訂，尚無討論之必要，以下針對另外四條文為討論：
（一）刑事訴訟法第93條以下_偵查中或審理中之限制住居
刑事訴訟人除羈押外，尚有命具保、責付或限制住居，晚近更增訂限制出境、出海等措施。刑事訴訟法就有關被告限制出境、出海，第八章之一訂有完整明文。
第93-2條第1項規定：「被告犯罪嫌疑重大，而有下列各款情形之一者，必要時檢察官或法官得逕行限制出境、出海。但所犯係最重本刑為拘役或專科罰金之案件，不得逕行限制之：一、無一定之住、居所者。二、有相當理由足認有逃亡之虞者。三、有相當理由足認有湮滅、偽造、變造證據或勾串共犯或證人之虞者。」第93-3條第1項規定，偵查中檢察官限制被告出境、出海，不得逾8月。同條第2項規定，偵查中檢察官聲請延長限制出境、出海，第一次不得逾4月，第二次不得逾2月，以延長二次為限。審判中限制出境、出海每次不得逾8月，犯最重本刑為有期徒刑10年以下之罪者，累計不得逾5年；其餘之罪，累計不得逾10年。第93-6條規定，依本章以外規定得命具保、責付或限制住居者，亦得命限制出境、出海，並準用第93條之二第2項及第93條之三至第93條之五之規定。另第101-2條規定，被告經法官訊問後，雖有第101條第1項或第101條之一第1項各款所定情形之一而無羈押之必要者，得逕命具保、責付或限制住居；其有第114條各款所定情形之一者，非有不能具保、責付或限制住居之情形，不得羈押。第121條第2項規定案件在第三審上訴中，而卷宗及證物已送交該法院者，前項處分、羈押、其他關於羈押事項及第93條之二至第93條之五關於限制出境、出海之處分，由第二審法院裁定之。第404條第1項2款規定，就羈押、具保、責付、限制住居、限制出境、限制出海、搜索等可提起抗告。
基於前述各規定，既使是觸犯刑事罪刑，檢察官或法官欲對犯罪被告行使限制住居、限制出境、限制出海，除被告犯罪嫌疑重大者，尚須符合：一、無一定之住、居所者。二、有相當理由足認有逃亡之虞者。三、有相當理由足認有湮滅、偽造、變造證據或勾串共犯或證人之虞者，三者之一情況。而有權為限制出境、限制出海之人主要為檢察官，法官決定權主要在限制住居，上訴審理中時，是否續行限制住居、限制出境或限制出海由法院為之。
（二）稅捐稽徵法第24條_確定欠稅保全程序之限制出境
稅捐稽徵法（110.12.17修正）第24條第3項規定：
在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐逾法定繳納期限尚未繳納完畢，所欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新臺幣一百萬元以上，營利事業在新臺幣二百萬元以上者；其在行政救濟程序終結前，個人在新臺幣一百五十萬元以上，營利事業在新臺幣三百萬元以上，得由財政部函請內政部移民署限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境，並應依下列規定辦理。但已提供相當擔保者，或稅捐稽徵機關未實施第一項第一款前段或第二款規定之稅捐保全措施者，不適用之：
一、財政部函請內政部移民署限制出境時，應同時以書面敘明理由並附記救濟程序通知當事人，依法送達。
二、限制出境之期間，自內政部移民署限制出境之日起，不得逾五年。
行政院曾於73年7月10日修正發布「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」（按本辦法已於99.07.21廢止），其中第2條規定：「欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新台幣（下同）50萬元以上，營利事業在100萬元以上者，由稅捐稽徵機關報請財政部函請內政部入出國及移民署8限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」上開辦法就義務人欠繳一定金額以上，即得報請財政部，函請內政部入出國及移送署限制義務人或其負責人出境，是否符合憲法第10條遷徙自由保障及第23條之比例原則，曾聲請司法院大法官解釋，復經司法院大法官作成釋字第345號合憲解釋（註7）。大法官於釋字第345號解釋中，並未質疑由財政部函請限制出境，有違憲法第10條遷徙自由保障。換言之，大法官應係肯定由財政部為限制出境之決定機關符合憲法第10條保障人民遷徙自由之本旨。
應注意的是，限制出境長久以來一直為租稅保全之重要手段，然而近年來整體政經環境改變，產業外移，海外工作人口大增，藉由限制人民遷徙自由已達成國家財政稅收目的之間接強制措施，考慮比例原則，以避免與納稅義務人權益之保障，發生失衡現象，有鑑於此，稅捐稽徵法於民國97年對於限制出境有前述因應時代演變與人權潮流之修正，（註8）該修正除將原本命令位階回歸法律位階為明文外，亦導入所謂的「資產保全先行程序」，亦即稅捐稽徵法第24條第5項規定，限制欠稅人出境前，應先就欠稅人之資產為保全程序，包括禁止移轉動產、不動產處分及限制減資等等，如未履行該先行程序，不得直接予以限制。亦即稽徵機關對於欠稅人應採取「對物保全」措施後，才可採取「對人保全」措施，並施以限制出境期間不得超過5年的時間限制，避免欠稅人長期禁錮於一國之內，人民權利保障長期處於不確定狀態，蓋，限制出境乃為保全稅捐之目的而存在，然而現代社會國際交通發達，出國自由不僅涉及人身自由，也關乎婚姻家庭團聚權及工作權等基本權之實現，因此政府機關於執行限制欠稅出境之行政處分，應更謹慎衡量當事人之狀況，以求兼顧人民權益及國家財政收入之兩全。（註9）
（三）關稅法第48條第5項_確定欠稅保全程序之限制出境
關稅法（111.05.11修正）第48條第5項規定：
納稅義務人或受處分人已確定之應納關稅、依本法與海關緝私條例所處罰鍰及由海關代徵之應納稅捐，屆法定繳納期限而未繳納者，其所欠金額單計或合計，個人在新臺幣一百萬元以上，法人、合夥組織、獨資商號或非法人團體在新臺幣二百萬元以上者；在行政救濟程序確定前，個人在新臺幣一百五十萬元以上，法人、合夥組織、獨資商號或非法人團體在新臺幣三百萬元以上，得由財政部函請內政部移民署限制該納稅義務人或受處分人或其負責人、代表人、管理人出國。
本條規定與前述稅捐稽徵法第24條3項即為類似，屬稅捐稽徵法的特別法，主要差異點在於關稅法本條文限制出境的對象可為「該納稅義務人或受處分人或其負責人、代表人、管理人」。
（四）行政執行法第17條_保全階段之限制住居
行政執行法（99.02.03）第17條第1項係行政執行處為限制出境之依據，依該條項規定：
義務人有下列情形之一者，行政執行處得命其提供相當擔保，限制履行，並得限制其住居：
一、顯有履行義務之可能，故不履行。
二、顯有逃匿之虞。
三、就應供強制執行之財產有隱匿或處分之情事。
四、於調查執行標的物時，對於執行人員拒絕陳述。
五、經命其報告財產狀況，不為報告或為虛偽之報告。
六、經合法通知，無正當理由而不到場。
按行政執行處辦理公法上金錢給付義務之執行，除假扣押、假處分之裁定與稅捐稽徵法第24條第2、3項同為保全程序外，均屬終局執行程序，因此，行政執行法制訂時，就限制出境之要件，未採取稅捐稽徵法第24條第3項規定，達一定金額即得限制出境，而係仿照強制執行法第22條規定，義務人具備一定情事時，執行機關方得限制住居。是行政執行處得否將義務人限制出境，應判斷義務人是否符合行政執行法第17條第1項各款情形之一，以及有無限制出境之必要，至於義務人滯欠金額之多寡，充其量僅為裁量因素之一。有關上述行政執行法第17條第1項限制出境之決定機關為行政執行處，學者蔡震榮認為，刑事案件可依刑事訴訟法第101條之2，以司法判決限制被告出境，此種限制出境，屬於司法裁量，符合「法官保留原則」，事件較輕之行政執行事件，反而在程序上更為直接、完全委由各該行政執行處以「限制住居」變更為「限制出境」，其間並無透過第三者審查之機制，而主張行政執行法應另有特別規定，例如透過行政執行署統一審議或司法機關之審查作出決定（註10）。惟另有見解認為，首先，司法院大法官釋字第443、454號解釋認為，限制出境，係涉及人民憲法第10條遷徙自由之保障，除有憲法第23條法律保留原則及比例原則之限制外，並不適用憲法第8條第1項人身自由之剝奪，須保留由法官決定之規定。其次，司法院大法官在釋字第345號解釋，亦肯定稅捐稽徵法第24條第3項規定，以達一定金額，財政部即得將納稅義務人或其負責人限制出境之合憲性。
（五）國內法_小結
綜合以上說明，國內法針對限制出境相關規定及學術討論，大致上可為以下統整：
- 從執行強度的比較上，刑事訴訟法規定嚴於稅捐稽徵法／關稅法，稅捐稽徵法／關稅法嚴於行政執行法；
- 行政執行法為行政執行的一般性規定，稅捐稽徵法／關稅法為特別法規定；
- 稅捐稽徵法／關稅法／行政執行法雖均有限制出境的規定，但多數學者見解仍採「法官保留原則」；至於稅捐稽徵法／關稅法／行政執行法是否違反人民遷徙自由等基本人權，學者間對此仍有不同見解；
- 無論是稅捐稽徵法／關稅法／行政執行法，基本上均採「資產保全先行程序」，亦即應採取「對物保全」措施後，才可採取「對人保全」措施。
（待續）
【註】
- 立法院公報第89卷第54期院會紀錄第242頁。
- 立法院公報第100卷第71期委員會紀錄第385頁。
- UNCTAD, Review of Maritime Transport 2022, website: https://unctad.org/system/files/official-document/rmt2022_en.pdf, last visited 2023.3.18, at p. 40.
- 不承認直接訴權的國家包括絕大多數P＆I的設籍所在地國，例如英國、挪威、美國、瑞典等。
- 陳正根，行政法制有關限制出境之探討，靜宜法學第六期（2017年12月），39-76頁，第41頁。
- 現已修正為第4條規定。
- 釋字第345號(83.5.6)解釋文：行政院於中華民國七十三年七月十日修正發布之「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」，係依稅捐稽徵法第二十四條第三項及關稅法第二十五條之一第三項之授權所訂定，其第二條第一項之規定，並未逾越上開法律授權之目的及範圍，且依同辦法第五條規定，有該條所定六款情形之一時，應即解除其出境限制，已兼顧納稅義務人之權益。上開辦法為確保稅收，增進公共利益所必要，與憲法尚無牴觸。
- 陳正根，行政法制有關限制出境之探討，靜宜法學第六期（2017年12月），39-76頁，第50頁。
- 梁郁翎（2013），＜淺談兩公約與欠稅限制出境＞，載：《當代財政》，29期，頁 89-90。
- 蔡震榮著，金錢給付義務與限制出境，律師雜誌，2004年12月，頁37。
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