The deregulation trends for shipping industry in US
高航、徐劍華
【關鍵字】美國聯邦海事委員會、放鬆管制、航運業
【keywords】FMC, deregulation, shipping industry
近幾年來，美國聯邦海事委員會（FMC）和海關及邊境保護局一直致力於放鬆對遠洋貨櫃航運業的管制，其邏輯和經驗值得各國行業監管機構參考。
FMC同意廢除要求航運公司公開合同主要條款的規定
川普的政府正在考慮撤銷過去對美國航運法解釋的指導意見，這一舉措將使得海上石油天然氣以及風能業務能對更多懸掛外國國旗的船舶開放。
最近，美國FMC批准了世界海洋貨櫃運輸組織世界航運理事會（WSC）2018年9月提出的請求，同意刪去美國航運法（Shipping Act）中要求遠洋貨櫃航運公司公布服務合同（service contracts）主要條款（essential terms）的規定，但保留將服務合同備案的規定。
在遠洋貨櫃航運公司將服務合同備案至FMC時，會在運價表的架構內註明有關的合同的主要條款。主要條款的內容包括起運港與目的港、所運輸的商品、最小運量，以及服務合同的有效期。
世界航運理事會認為，在競爭激烈的遠洋貨櫃運輸業中，繼續公開合同的主要條款已經沒有意義了，而FMC也贊同這一觀點。
然而，FMC委員會根據其幕僚的提議，駁回了要求刪去航運法規定遠洋貨櫃航運公司必須將具有機密的服務合同備案的這一請願。
美國FMC主席邁克爾·庫利向世界航運理事會透露道：「美國的東西向主幹貿易航線上超過80％的貨物都是由三大航運企業聯盟負責運輸的。我們要確保的一點是任何一家聯盟中的成員公司的定價都具有競爭力。目前一旦廢除服務合同備案的規定，就會影響FMC作為監督反競爭行為工具的有效性與必要性。」
FMC委員丹尼爾·馬菲與路易士·索拉也支持這一請求，同意廢除公佈合同主要條款的規定，但保留了服務合同備案的規定。不過馬菲還是留了後路：「我認為日後我們還會回到對這個問題的討論上來。」
FMC委員瑞貝卡·戴伊則主張更加寬鬆，反對FMC幕僚的提議保留遠洋貨櫃航運公司服務合同備案的規定。
戴伊說：「我支持世界航運理事會的請求，相信各位對此都不會感到驚訝。我這麼做是因為我認為貨櫃運輸業裡各類監管規定的數量越少越好。」
總部位於華盛頓特區的世界航運理事會（WSC），其成員包括絕大多數主要的貨櫃航運公司。理事會於2018年9月向FMC提出請求刪去航運法中要求公共承運人必須將服務合同備案的規定。
WSC在請願書中指出這種改變在實質上不會導致競爭的大幅減少。將服務合同向FMC備案，是反映合同中雙方所商定的商業條款。不論這些合同是否會備案至FMC，對競爭性商業市場的運作毫無影響。
戴伊說：「我們明白，我們在加強遠洋貨櫃航運公司競爭這一方面做得很棒。他們也明白這一點。而且我們在加強競爭時，並沒有依賴所備案的這些合約。這一提議之所以被駁回，主要是因為發現其中對託運人有不利的內容，此乃是基於含有與備案服務合同無關的資訊，而且它忽視了國家工業運輸聯盟（NIT League）的評論與大力支持，該聯盟是國內資歷最老最可靠的運輸託運人協會。」
除國家工業運輸聯盟外，加勒比地區船東協會以及大西洋貨櫃海運公司也都寫信支持了世界航運協會的請願。而寫信反對該請願的組織包括總部位於威斯康辛州的惠頓糧食公司以及坐落於費城的法蘭克福特鎮糖果公司。
戴伊說她會提供一份更詳細的反對決議供委員們考慮。
此外，FMC還表決通過了一項立法草案，將取消貨櫃航運公司的服務合同公佈基本條款。
美國FMC的使命是放鬆對航運業的管制
FMC主席邁克爾·庫利（Michael Khouri）發現雖然自己是一個監管者，但卻致力於放鬆管制（deregulation），這一點是很不尋常的。上面所說的批准WSC所提出的請求，只是FMC致力於放鬆管制的眾多案例中的一個。
邁克爾·庫利說：「FMC的任務是確保國際海運供應系統的可靠性，而又不失其競爭力，只有這樣的國際海運供應系統才能支援美國經濟的增長，並保護公眾不受不公平或欺詐行為之害。總而言之，我們的工作就是確保美國海運供應鏈的競爭力與完整性。對於寬鬆的監管機構來說，凡是遵守規則航運公司都有興盛的機會。」
乍看之下，國會授權這麼做的目的似乎是想用官僚主義的鐵腕之手代替市場機制的無形之手，但庫利先生並不贊同這一觀點。
庫利在勞氏日報（Lloyd’s List）的採訪中說：「我是個保守主義者，我堅信放鬆管制是更明智的做法。我們有最基本的任務要完成，我們也一定會去完成，但如果有更合理的選擇的話，我一定傾向於選擇減少企業的負擔。只要企業能做到公平誠信，我們就不應該干涉企業去完成自己該完成的工作。」
然而確保企業公平誠信是很麻煩的，而過去十年裡貨櫃航運業的大規模整合使得這麼做更是難上加難。
庫利說：「在過去的幾年裡，遠洋航運業已經發生了巨大的變化。全球主要的貨櫃航運公司數量由21家縮減至12家。世界範圍內的貨櫃出口貿易量與貨櫃載貨量都在不斷增長，目前全球共部署有超過5,300艘貨櫃船，總運力達到2200萬TEU。為美國市場提供運輸服務的船舶尺寸在過去十年裡有明顯的增長。在2018年年末，全球三大航運企業聯盟控制著美國最大的兩條貿易航線，即跨太平洋航線與跨大西洋航線上共86％的運力。」
庫利說：「為回應這類結構性的發展，FMC進行了新的聯盟協議談判，旨在縮減協議的許可權，限制業務範圍，同時為推出強化的監管計畫作準備。所有協議都要求我們的員工密切關注業內的趨勢，並對任何反競爭行為跡象保持警惕。」
一個正常運作的市場
儘管如此，他還是相信市場正處於正常運轉的狀態。
庫利說：「直到目前為止，我對市場的運作狀況感到滿意。這個結論是基於我的首席經濟學家以及她的團隊，利用各種資料求得各項指標而得出來的。」
FMC收集了大量有關遠洋貨櫃航運公司的機密資料，這些資料都來源於委員會要求這些企業備案的服務協議。
庫利先生說：「這些資料表明貨櫃航運企業的運營狀況已經開始穩定下來了。這些公司的經營方式是否具有一定程度的可持續性呢？它們是否能夠創造一定量的利潤呢？我們現在的處境已經完全不同於八、九年前的處境了，那時候所有貨櫃航運公司都在虧損，這種情況下企業經營活動根本難以為繼，我們需要的是一個具有可持續性的產業。」
庫利說：「在韓進海運破產之後，這一點變得尤為明顯。韓進海運破產後，貨主們要在韓進或與其同聯盟的航運公司的船上尋找自己的貨物是非常困難的。如果銀行知道突然取消對貨櫃航運公司的持續資助會產生這樣的結果，那麼他們一定不會這麼做。韓進海運的艙位共用協議（VSA）增加了這麼做的複雜度。市面上約90％的承運商的船上都有至少一個韓進海運的貨櫃。」
然而，儘管沒有干預此類事務的法律許可權，但是FMC還是考慮了這麼做的後果。
庫利先生說：「事情最後得到了解決。韓進破產後，森羅商船（SM Line）開始介入，並買下了韓進的資產。做生意就是這樣的。時不時地就會有一些企業破產。」
經常會有航運公司提出競爭規則太嚴苛了，如果能夠通融一下的話，企業的經濟狀況一定會更好。
當問到庫利先生，為什麼定期航運公司不賺錢呢？不通過這種手段向航運公司收錢這一問題時，他的回答非常直接了當：「因為這是愚蠢的違法行為。」
他說：「委員會的一項明確任務就是實施嚴格的放寬監管計畫。我們已經取消了許多規定，而我對此感到驕傲。取消的規定中包括要求貨代業必須將服務合同備案的規定。他們自己根本連一個貨櫃都未負責運輸，而且我們已經讓貨櫃航運公司備案服務合同了，所以我們捫心自問貨代業為何還需要再作一次備案呢？」
保證環境安全
此外，庫利提到，根據美國監管體系，貨櫃航運公司不需要再接受進一步的反壟斷法規調查。
庫利說：「從貨櫃航運公司的角度來看，一旦你將協議備案，且該協議符合要求，而你又不違反規定的話，那麼反壟斷法就不再適用。依照法律規定，司法部無權介入對馬士基與地中海航運公司之間協議的調查。」
他舉了一個滾裝船的反壟斷案例，該案例中有許多主要的汽車承運公司被處百萬以上的罰款。
他說：「該案例中，市場上的四大巨頭瓜分了整個市場。他們互相之間達成了一份協議，但卻沒有將該協議備案至FMC。他們還違反了航運法（Shipping Act），因為他們在將該協議備案前，就已經開始依照該協議行動了。正因為這樣，他們就不再享有該法案的保護，因此司法部得以介入並對這些承運商提出控告。很難想像該協議究竟如何才能獲得批准，但如果當時真的獲得了批准，那麼無論是司法部還是私人的協力廠商對此都將無能為力。」
實際上，這種監管的架構對承運商是有幫助的，因為它能為企業提供一些保證，而這種保證企業原本是無法獲得的。
庫利說：「我們這套體系具有足夠的穩定性，能夠確保企業進行長期投資，且投資金額可以高達上百萬美元。在這樣一個需要長期依靠大筆投資來維持運轉的產業裡，這套體系為企業投資提供了一定的把握。」
他說，歐洲的監管體制要求承運商自行評估自己是否符合競爭法的要求，因此這些企業就無法得到同樣程度的上述保證。這麼做的依據是這些企業在進行自我評估時會做到謹慎，保守。
然而，這套體系對航運公司來說並不是一直都很完美的。庫利先生舉了一個例子。貨櫃俱樂部（Box Club）是一個由全球主要貨櫃航運公司的董事長、總裁與高管所組成的群體，該俱樂部於2017年年初在美國舉行會議時，司法部對幾家貨櫃航運公司進行了突擊檢查，並且對高管們開出了傳票。
庫利先生對司法部的審查行動保持外交式的沉默，他並不希望再去談論另一個政府機構。
對貨櫃航運公司來說，儘管這種審查會擾亂其正常運營，但極少數情況下司法部會公開宣佈結束調查，以有效地證明企業的清白。儘管不是每次審查都以企業被起訴而告終，但大部分審查最終都只會被擱置。在這個案例中，司法部確實直接將審查結束一事通知了各方當事人，但卻沒有解釋為何結束審查。對於不瞭解內情的外部觀察者來說，最合理的解釋就是司法部什麼也沒查出來。
恢復力量
不到18個月之前，FMC委員丹尼爾·馬菲（Daniel Maffei）在被白宮拒絕重新提名後辭去了其委員職務，於是委員會裡只剩下了代理會長的庫利先生，以及委員瑞貝卡·戴伊（Daniel Maffei）兩個人，那時委員會的前景充滿了不確定性。
然而，不久之後，庫利先生原本代理會長一職被轉為永久職務，馬菲先生官復原職，而路易士·索拉（Louis Sola）也被任命為委員會委員。FMC任命的第五位也是最後一位委員為卡爾·本茨克（Carl Bentzel），他已經得到了提名，但還需通過國會的批准才算正式擔任委員一職。
當初雖然有人擔心只剩下兩位成員的委員會將無法完成其工作，但庫利先生堅信委員會已經回到了正軌上。
庫利說：「我們只需要三個人就能完成大部分工作，而且只要我能說服兩位同事和我一起做點什麼，我們就能影響這樣一個非常龐大的產業，使之發生改變。有一段時間裡委員會只剩下我這個會長和委員戴伊兩個人，那時候我只要說服一個人就足夠了，因此我必須變得更加謙虛。」
他還指出，委員會厲害的地方遠不只有委員這一方面。
庫利先生說：「在我們的基本工作過程中，展開調查研究以及準備文案的工作都是由那些專業人員、律師以及經濟學家負責完成的。」
之後，委員會將聽取簡要工作彙報，然後進行投票表決。他認為，委員會委員的價值在於能夠提出問題。
庫利先生說：「所以問題的關鍵不是委員會委員數量不足，而是經濟學家的數量必須充足。對我來說，多一位委員就相當於多一位和我一起投票的人罷了。」
海關及邊境保護局致力於放鬆瓊斯法案的管制
不單是FMC致力於放鬆管制，美國海關也在這麼做。
川普的政府正在考慮撤銷過去對美國海商法解釋的指導意見，這一舉措將使得海上石油天然氣，以及風能業務能對更多懸掛外國國旗的船舶開放。
10月23日，美國海關及邊境保護局（CBP）在公告中公佈了這項提案，該提案的內容包括修改過去一系列允許某些類型的船舶設備得裝載於懸掛外國國旗的船舶上運輸的規定，因此該提案有望幫助那些從事於上述業務的船運不再使用美國國籍的船舶。
但該提案的內容還包括修改海上離岸設施「吊裝作業」（lifting operations）的定義，以澄清在瓊斯法案之下，某些服務船隻的「橫向移動」（lateral movements）行為並不能算作運輸行為，瓊斯法案（Jones Act）規定只有美國國籍或懸掛美國國旗或美國製造的船舶才能進行運輸行為。這就為外國國籍的船東擁有或外國運營商運營的船舶創造了機會。
離岸航運協會（OMSA）是代表擁有或運營為海上石油和天然氣鑽井平臺提供運輸服務的船舶的美國公司利益的組織，該協會對該提案的部分內容進行了批判。
離岸航運協會在一篇提交給FreightWaves的聲明中說道：「我們感謝美國海關及邊境保護局又一次確認了其先前發佈的一些規定與瓊斯法案的規定互相矛盾，因此這些規定必須被廢除或修改。但是，我們並不贊同美國海關及邊境保護局修改定義的作法，因為很不幸的一點是，這麼做會導致有新的漏洞產生。瓊斯法案中並沒有考慮到商品通過懸掛外國國旗的船舶進行橫向運輸的情況，再多的解釋說明也不改變這一點。」
儘管批評瓊斯法案的人認為它阻礙了貿易自由，是一部過時的海商法，但它得到了國會兩黨的共同支持，因為它是一項支持美國就業的政策。
俄勒岡州的民主黨人彼得·德法茲奧是美國眾議院交通和基礎設施委員會的主席，他指出自己對該提案有「很嚴重的顧慮」。
德法茲奧在一篇聲明中說：「首先要明確的一點是，任何對瓊斯法案的效力有削弱效果的政府行動或決定都是無法被接受的。我將繼續研究『海關公告通知』以全面瞭解其對瓊斯法案的影響，與此同時，我希望美國海關及邊境保護局能重新考慮是否要實施會損害美國航運業的規定。」
溫斯頓·斯特朗律師事務所合夥人查理·帕帕維紮斯評論道，儘管作為船舶操作活動一部分的設備不是典型應受瓊斯法案限制的商品，美國海關及邊境保護局的提案還是對「船舶設備」作出了具體的定義，以供將來有關規定的參考。
帕帕維紮斯在一篇博客中說：「比方說，該法案的1976年修訂版中，美國海關及邊境保護局就沒有解決用於水下修理的工具究竟算是『商品』還是『船舶設備』的問題，因為這一點『取決於該物件本身的性質以及其與船舶操作有關的事實』。」
帕帕維紮斯還指出，根據美國海關及邊境保護局的解釋來看，長期以來，使用外籍船舶鋪設海底電纜或管道都是合法的行為，且美國海關和邊境保護局對這一點並未提出改變。
美國石油協會（API）正在對該提案進行審查，並且拒絕做出任何評論，該協會的成員百分之百能從加劇海上市場競爭的政策變化中獲利。
當美國海關及邊境保護局於2017年提議更改規定，將過去對懸掛外國國旗的船舶有利的規定廢除時，當時美國石油協會的主管之一埃利克·米利託指出，這種改變「不光會推翻已經沿用了40多年的先例，還會嚴重限制產業安全、高效、經濟地運作的能力。」隨後美國海關和邊境保護局2017年的提案就被撤銷了。
參考文獻：
- Chris Gillis: FMC splits World Shipping Council exemption petition, American Shipper 30 Sep 2019
- James Baker: The Interview: Michael Khouri, Lloyd’s List23 Oct 2019
- John Gallagher: US Customs proposes relaxing Jones Act restrictions, American Shipper Oct. 2019
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