Disputed US SHIPS Act and port fee plan

 

呂周、志斌

 

【關鍵字】美國船舶法案、港口費、中國造船業

【keywords】US SHIPS Act; port fees; China shipbuilding industry

 

美國政府欲重振本土造船產業並遏制中國在全球造船與航運市場的優勢，因此川普政府一連端出《301條款》調查、港口徵費計畫與新版《美國船舶法案》，但與過去單邊加徵關稅不同，這一次政策從草案外洩到最終裁定，歷經聽證會與逾500份書面意見檢視，出現顯著修正：非中國營運者不再一概受罰，徵費改採分級、分階段、設緩衝期並附帶豁免條款，同時把最棘手的執行細節留待後續程序討論。即便如此，業界仍擔憂高額費率與貨物偏好制度將推升運價、扭曲航線配置並加重美國進出口業者負擔；而若《美國船舶法案》最終立法，對在中國下單的新造船徵收懲罰性港口稅並強制一定比例貨物使用美國建造船舶，恐使政策回到更嚴苛的原點。整體而言，政府雖顯示願意吸納產業回饋，但不確定性仍籠罩市場，航商與貨主正加緊調整船隊與供應鏈，以在日益政治化的貿易環境中求得生存與競爭優勢。

 

美國嚴厲的港口收費計畫有望放寬

 

關於關稅，美國的決策往往由總統直接下達；然而，這次的港口徵費計畫則並未重演過去由上而下、忽視後果的作風，而是遵循正常的法規程序進行，透過聽證會與書面意見徵詢等制度化流程，顯示政府在考慮企業界的回饋，並對航運業與進出口業者所提出的憂慮有所回應。

美國貿易代表署（USTR）針對中國建造船舶的港口徵費計畫，與美國振興造船產業的政策目標密切相關。美國總統川普於4月9日簽署一份關於美國造船產業的行政命令，但引人注目的是，其中並未出現草案版本中提及的港口徵費語句。

這份行政命令草案於3月初在USTR舉行港口費聽證會前外洩。草案明確主張對「在美國港口停靠的中國（PRC）建造或懸掛中國旗的船舶課徵按噸位計費的費用」，並提及對「無論建造或註冊地為何，只要其所屬船隊中有中國建造或註冊船舶，即須課徵費用」，但最終版本刪除了這些條文，並未像草案那樣直接要求實施具體的港口徵費措施，而是僅授權給USTR與其他政府機構進行協調，自行決定執行與否。

美國航運商會（Chamber of Shipping of America）主席梅特卡夫（Kathy Metcalf）在4月10日由國際海運總會（ICS）主辦的線上研討會中，被問及條文刪除一事時表示：「這顯示白宮裡有人在聽取聽證會的意見。條文被刪除並改為較中性的語言，這是好事。雖然最終措施仍可能相當嚴苛，但我可以感受到政府正面臨來自外界的壓力，態度也出現某種程度的軟化。」

世界航運理事會（WSC）美國法規事務總監塔博里（Nicholas Tabori）也指出：「正式行政命令並未要求USTR必須採取任何補救措施，而草案則有。因此，政府現在是把責任交由USTR依其判斷處理。」

塔博里補充說：「若你在4月初有聽過貿易代表署署長葛里爾（Jamieson Greer）在國會2場聽證會上的發言，他顯然明白若採取過度嚴苛措施將對美國經濟造成痛苦。聽起來USTR確實聽進了專家小組在聽證會上的建議，我認為USTR最終可能做出較合理的決定。」

 

收費計畫審查遵循傳統路線

 

企業與金融界長期以來對川普政府在貿易政策上的單邊行動深感憂慮，特別是在行政命令草案外洩之後，擔心在港口徵費議題上將重演先前對關稅「自上而下、不顧後果」的決策風格。

但情況未如預期失控。港口徵費草案至今仍循正規程序進行，業界得以提交意見，時程亦依序推進，類似川普第1任期時的關稅實施流程。

聽證會已於3月24日及26日舉行，共有70位發言者出席，另有超過500份書面意見陳述，幾乎清一色表達反對意見。

根據ICS航運政策主管諾羅娜（Rachel Noronha）說法，參與聽證會的除了業界代表，也包括交通、農業、能源、商務部及小型企業署等聯邦機關人員。這些官員不僅現場提出具體問題，會後還主動與業界代表接洽、深入追問。

諾羅娜指出：「當時很明顯，USTR與部分跨部會小組官員並未真正意識到這些提案對農業與能源商品的潛在衝擊。現在看來，美方正在考慮某種程度放寬的版本，甚至可能延後徵收時程。」

梅特卡夫則表示：「很明顯，他們原本並不了解自己提案的影響，聽證會實質上引起了他們的注意。我不清楚這代表白宮目前的政策態度為何，或未來將如何行動，但可以確定的是，他們已接收到明確訊息：此舉將對貿易、甚至對美國消費者造成重大影響。從政治角度而言，消費者的影響力遠大於貿易，因為消費者才是選民。」

 

下一步：實施階段的回饋

 

多個航運團體呼籲USTR應僅對在某一截止日期後於中國下單的新造船徵收港口費。他們主張，若要實施徵費，應避免追溯既有船舶，以減輕對現行營運與資本投入的衝擊，並讓企業有足夠時間調整造船與營運決策。

若費用擴及現有中國建造船舶的營運者，業界建議應依船舶噸位或貨值調整費率，並豁免如加勒比等高風險區域的短程航線市場。美國出口商則要求USTR重新考量美國旗船與美建船適用「貨物優先權」時程的合理性。

USTR已於4月17日公布最終裁定，內容明確區分對中國建造且由中國營運船舶的港口費率，與對中國建造但非中國營運船舶的徵費標準，並設有180日緩衝期，將於2025年10月14日開始徵收，並逐年遞增，至2028年達最高費率。

美國政府並規定，每艘船每年最多僅就5次美國掛港行程徵費，並針對部分短程市場及空載船提供豁免機制。

梅特卡夫表示，最終裁定雖不若草案般強硬，但許多執行細節仍未明朗，若條文定義不清，仍可能造成航運業混亂與損害。例如：「營運者」如何定義？如船隻僅部分於中國建造，是否仍算「中國建造」？費用將如何在港口徵收？政府如何認定一家公司船隊中，中國建造船隻的比例？又是由誰提供該數據？這些數字本身將隨時變動。

對於「營運者」的定義，梅特卡夫指出：「這跟我們目前在國際海事組織（IMO）討論溫室氣體徵費時遇到的問題完全一樣⸺究竟誰該繳？我想美國政府將視之為商業問題，只要有人付錢，收據來自誰他們並不在乎。因此，我們可能須由承租人、船東及船舶管理公司在商業上自行協調，除非官方定義更明確。」

她也強調：「我想提醒所有關心此議題的人，實施細節聽證會將是另一個重要關卡。屆時請大家踴躍表達意見。說句無意冒犯的話，這些人對航運的商業運作其實並不熟悉。」

塔博里則表示：「局勢仍會變化，我們將長期處於過渡階段。無論是關稅或港口費，其目的都是改變全球的經貿行為。有這樣的目標，就不可能沒有變化。我們每個人都必須準備好面對變動，不同人會有不同的影響。希望我們能共同努力，找到一個各方都可接受的方案。」

 

美國計畫分階段對中國船舶收取港口費

 

經過今年3月公聽會期間，包括託運人、出口商及其他海事相關業者表達強烈反對意見後，美國政府於4月17日晚間作出回應，宣布將對與中國有關的船舶實施港口費，並採多階段、按船舶噸位徵收的新方案。

此次長期規劃也考量到美國本土造船能力需多年時間才能擴張到足以支撐市場的水準。目前中國每年建造約1,700艘船，美國僅約5艘。

根據USTR公告，自2025年4月17日起前180天，針對中國船東與營運者的港口費設定為0美元。第1階段從第181天起開始徵費，每艘船每次進入美國港口航程按淨噸位（net tonnage）徵收每噸50美元，並將於接下來數年內逐步調升，到2028年4月17日提高至每噸140美元。每艘船每年最多收費5次，這些港口費不會重複計費，而是按單一船舶在一次美國掛港航程（rotation）中計收一次。

至於中國建造的船舶，前180天港口費同樣為0美元，之後將按每淨噸18美元開始徵收，至2028年4月17日增至每噸33美元。每艘船每年同樣最多收費5次。若上述計費結果低於另一替代方式（每卸一個貨櫃120美元，3年後增至250美元），則以較高者為準。

修正後的政策對下列情形給予豁免：

• 懸掛美國船旗、且以中國建造船舶從事近海運輸的船舶；
• 特殊用途出口船舶（如液態散裝船）；
• 承載美國政府貨物的中國建造船；
• 空船抵港者（例如赴美裝載出口貨物）；
• 貨櫃容量不超過4,000TEU、或總載重噸不超過55,000噸的船舶，以及個別乾散貨容量不超過80,000載重噸的船舶；
• 自國外港口航程不超過2,000海里即抵達美國本土港口者；
• 美國實際擁有之船舶（即由美國人控制且至少75%最終受益權由美國人持有）；
• 操作於五大湖的船舶。

此外，若船舶營運者在3年內下單並接收一艘與其現有船舶等噸位的美國建造船，即可獲得最長3年徵費減免。

USTR此次也首次宣布，將對外國建造的汽車滾裝船（Ro-Ro）依其車輛單位容量（CEU）課徵港口費，目的在於促進美國本土建造此類船舶。該項費用在首180天為0美元，此後每CEU將徵收150美元。

計畫第2階段預計3年後實施，目標為促進美國自建液化天然氣（LNG）船，將對外國船舶運輸LNG進行有限限制，並於未來22年內逐步加嚴。

同時，USTR也啟動針對中國製船到岸起重機（STS）課徵100%關稅，以及對貨櫃與拖架課徵20%至100%額外關稅的公眾意見徵詢，相關聽證會於2025年5月19日舉行。

美國貿易代表署署長葛里爾（Jamieson Greer）在聲明中表示：「船舶與航運對美國經濟安全與商業流通至關重要。川普政府的行動將開始扭轉中國主導地位，因應對美國供應鏈的威脅，並向市場釋出美國建造船舶的強烈需求訊號。」

反對者指出，先前提案中一艘船每次掛港最多可能被徵收多達300萬美元的費用，將嚴重打擊通往美國的海運。業界擔憂此舉將促使航商集中靠泊於大型樞紐港口，跳過中小港，反而導致大港壅塞。農產品及其他乾散貨出口商也反映，由於這些徵費政策懸而未決，他們在租船安排上已遇到困難。

此次港口徵費源自USTR於2024年啟動的《301條款》（Section 301）調查，調查乃應美國多個工會組織要求，針對中國航運與造船行業展開。中國遠洋運輸公司（Cosco Ocean Shipping Co.）目前為全球第4大貨櫃航商，而中國也在2024年成為全球第一大造船國，占全球商船運力與在建船訂單的一半以上。而調查發現，中國透過不公平的貿易手段取得該產業主導地位。

此次港口費方案重整，未能安撫美國進口商與託運人。

美國成衣暨鞋類協會（American Apparel and Footwear Association，AAFA）政策資深副總裁赫爾曼（Nate Herman）聲明表示：「我們對新公布的港口徵費與航運限制深感憂慮，這些措施勢必對美國勞工、消費者與出口商造成毀滅性影響。它正在推升運輸成本、壓縮GDP並削弱美國出口。當航商提高運價，最終將由美國家庭埋單，面對物價上漲與商品短缺，這是他們最無力負擔的時刻。」

他進一步說明，他們支持強化美國海運產業的政策方向，但目前美國船旗或本土建造船的成本高達其他船型的5倍，且供應量有限，在這種情況下，對未使用這類船舶的託運人加以懲罰，只會造成反效果。更何況，政府選擇在股市收盤後宣布這項政策，並安排在週末期間避免市場立即反應，顯示此決策本身對經濟恐將帶來負面衝擊，無論是對農民、製造業、企業，還是對一般美國家庭而言，都是一項加重負擔的政策。

代表全球航商的WSC亦表示，該港口費政策將推升消費成本、削弱美國貿易競爭力，卻對重振美國本土航運產業幫助有限。

儘管如此，經修正後的徵費方案可能紓解原先最被擔憂的連鎖效應，並促使航商重新設計服務模式。

貨櫃航運平台Xeneta資深分析師斯陶斯波（Emily Stausboll）指出：「港口費並非對每次靠港皆一體課徵，這點尤其重要，因為若每靠一次港就課費，航商勢必會減少靠港次數，反而可能導致樞紐港口出現壅塞。對中國航商以及營運中國建造船的其他航商而言，若船舶噸位越大，未來的徵費影響可能仍然十分龐大。180天的緩衝期正是一個契機，可讓航商調整聯盟合作中的船隊配置。如果他們能避免將最大噸位的中國建造船部署於美國航線，就能在很大程度上減輕衝擊。」

 

貨櫃船租賃活動正處於十字路口，等待川普政策的影響

 

自2024年初以來，貨櫃船租金在紅海胡塞武裝襲擊事件影響下持續上漲。儘管大量新造船交付上市，租金仍持續攀升，目前已遠高於疫情前水準。在可租船噸位尚有空間的船型中，價格仍在緩慢上升，但整體市場正處於轉折點。

美國總統川普的2項政策（關稅與港口徵費）對貨櫃船租船市場產生重大影響。雖然目前港口費政策已於4月17日公布，但執行細節仍有不確定性，加上關稅影響持續擴大，市場租船活動仍明顯放緩，儘管租金水準尚未出現下滑。

Alphaliner於4月15日表示：「川普政府實施的關稅已在貨櫃航運業內引發震盪。這場貿易戰進一步加劇了本就高度不穩的市場環境，使租船市場更陷入不確定，包括地緣政治局勢動盪、運費下跌以及新船供應持續擴增。」

 

租家處於觀望態度

 

Alphaliner寫道：「至今為止，租船市場對這波關稅『海嘯』反應仍是『觀望』為主。」多方市場來源指出，許多租船交易暫停，呈現暫時停滯狀態。

某家貨櫃船租船經紀公司在報告中指出：「我們觀察到不少租船談判正在進行，但其中許多最終並未達成協議，因為市場籠罩在關稅及其他政策推行或延宕的不確定性中。看起來許多業者選擇暫時退場，靜觀其變。等到情勢明朗後，市場或可恢復正常，但目前為止，這場風暴已對租船活動造成初步負面衝擊。」

Alphaliner指出：「雖然租家與船東仍積極磋商租船，但部分航商已可理解地暫緩部分船舶需求，且有些交易已報導失敗或未能落實。」

舉例來說，一艘4,300 TEU貨櫃船原本預計租期為9至12個月，日租金在5萬5,000～5萬9,000美元區間，但最終雙方未達成協議，該船目前重新對外開放租賃。

Alphaliner評論指出：「這些發展凸顯出航商信心下滑。在當前高度波動的總體環境下，航商在承租新船時必須更加謹慎。」

 

雙重政策壓力持續影響

 

川普政府已對大多數中國商品課徵145%的關稅，對來自其他亞洲市場的商品則課徵10%關稅（該稅率可能於7月中上調）。這些極端關稅政策已導致許多出口訂單延後或取消，跨太平洋船舶需求減少。不過，越南等國出貨量上升，部分抵銷需求下滑。

與此同時，USTR於4月17日公布的港口費方案將於2025年10月14日起實施，針對中國建造及中國營運船舶課徵不同級距費用，並設有180天緩衝期與多項豁免條款。

若USTR對現有中國建造船舶課徵港口費，將進一步推升對日本與韓國建造船舶的租船需求。

其中，特別是在美國佛羅里達州出口至加勒比地區的1,000TEU小型船舶市場，需求將尤為強勁。

 

租金仍維持高檔，尚未受壓

 

對船舶供應者而言，最壞情境是關稅導致大量航商取消跨太平洋航班，使租船需求大減，拉低租金水準（但截至2025年6月中旬，這一情況尚未出現）。

根據Alphaliner評估，截至4月13日當週，4,000TEU船舶日租金為53,000美元，較２週前上漲1,000美元；2,500TEU船舶達33,500美元，上漲2,000美元；1,800TEU與1,000TEU船舶各為29,000美元與16,000美元，亦分別上漲1,000美元。

Harpex指數（追蹤700TEU至8,500TEU船型）在4月11日當週上升至2,106點，較前一週增1%，較2023年12月底低點上漲160%。目前Harpex已是疫情前水準3倍以上。

New ConTex指數（追蹤1,000TEU至6,500TEU船型）截至4月10日當週上升至1,480點，週增2%，較2024年1月初低點上漲188%，當時市場因大量船舶繞行好望角而轉強。

截至2025年6月中旬，New ConTex與Harpex指數皆遠高於疫情前水準，顯示即便面對政策變數與地緣壓力，租金仍具強勁支撐力。

 

新版《美國船舶法案》針對訂購中國建造船舶的船東

 

在美國對中國實施高額關稅與公布港口徵費政策後，雙邊貿易關係已然緊張。若《美國造船與港灣基礎設施促進繁榮與安全法案（Shipbuilding and Harbor Infrastructure for Prosperity and Security for America Act）》，又稱《美國船舶法案（SHIPS for America Act）》，獲得國會通過，將進一步加深美國貿易保護主義色彩。

大多數航運業者在2025年4月17日USTR公布港口徵費時鬆了一口氣，因該計畫最終版本取消了對非中國船東下單中國船廠的懲罰性條款。

然而，《美國船舶法案》於4月30日重新提出，其中納入了先前遭否決的新條文，主張對在中國船廠下單的新造船，即便由非中國船東營運，也應課徵港口費。

該法案最初於2024年12月在上屆國會提出，如今再次回歸，並在川普總統支持下，獲得兩黨廣泛支持，極有可能在當前政治氛圍下成為法律。

除了重新啟動懲罰性港口徵費外，《美國船舶法案》還大幅提升美國國內貨物偏好政策門檻，遠超USTR在港口費決策中的要求。該法案背後的邏輯是：美國造船成本遠高於亞洲，若僅依賴市場機制，航商自然不會主動選擇向美國船廠下單。因此，法案設計者認為，必須透過法律強制手段，讓美國進出口貨物在一定比例上使用美國建造船舶運輸，藉由人為創造需求的方式支撐國內造船業，並試圖重建美國的商船製造能力。

USTR最初的港口費草案要求，美國部分出口貨物須使用美國建造船舶，但在4月17日公布的最終版本中，僅對LNG出口施加此規定。

相比之下，《美國船舶法案》涵蓋範圍更廣，不僅延續USTR對LNG出口船的要求，還新增對美國原油出口與自中國進口貨物的美建船運輸義務，對貨櫃航運業影響尤鉅。

 

法案明確鎖定中國船舶集團（CSSC）

 

新版《美國船舶法案》的一項關鍵變化，是擴大《海事安全信託基金》（Maritime Security Trust Fund）的財源，包括來自USTR港口徵費、特殊噸位稅與燈塔稅等。

法案規定，凡由「關切外國實體」所持有、營運，或在申請日前3年內曾於該國註冊的船舶，不得再享有稅負減免。中國即屬該定義之列，這意味著相關船舶將須額外繳納每淨噸1美元的附加費。

這項語句不僅已在舊版法案中出現，在新版中更進一步擴大解釋適用對象，並明確指出所謂「關切外國船廠」係指由中國政府控制的中國船舶集團有限公司（CSSC）。

提案參議員凱利（Mark Kelly）表示，自2027年10月起，美國亦可選擇將更多中國造船廠列入此類名單，進一步拉高船舶進入美國市場的門檻。

 

懲罰性港口稅擴及非中國船東

 

《美國船舶法案》將對中國船舶及其營運者，甚至對非中國籍船東只要向中國造船廠下單者，也課徵「懲罰性港口稅」。具體條件如下：

• 每淨噸5美元：適用於船舶由關切外國（如中國）持有或營運、註冊於該國，或在申請日前年內曾註冊於該國。
• 每淨噸5美元：非中國業者若其在申請日當下，有50%以上的在建船訂單來自關切船廠，或之後24個月內交船的新船中，有50%以上來自該類船廠。
• 每淨噸3.5美元：若訂單比例為25%至49%。
• 每淨噸1.25美元：若過去3年內有50%以上船舶在關切船廠建造或維修者。
• 這些稅費不會重複累加，但適用最高級距者的稅率。且所有此類費用，將額外疊加於USTR已公布的港口費上。

 

貨物偏好條款強制使用美國建造船舶

 

法案中更具爭議的部分是貨物偏好條款。

條文要求，美國自中國進口的貨物中，將逐年提高使用美國建造船舶運輸的比例。具體而言，自法律生效後第5年起，1%的中國進口貨物（以噸位計）必須使用美建船舶運輸，且每年提高1個百分點，至第14年時須達到10%。

任何未遵守者，將被處以罰金，金額為「使用美國建造船舶與使用方便旗船舶之運輸成本差額中較高者」。

至於美國原油與LNG出口的貨物偏好條款，亦沿用2024年12月版本的時程表：

就原油出口而言，法案規定，在法律生效後的第1至第4年間，3%的原油出口量必須使用懸掛美國船旗的油輪運送；第5至第7年間，則需改為使用美國建造的油輪。接下來，第8至第10年此比例提高至6%；第11至第13年提升至8%；從第14年起，則固定為10%。

LNG出口部分，則要求在前5年間有2%的出口量需使用美國旗LNG船；第6與第7年改為使用美國建造LNG船，維持2%。隨後比例逐步上升：第8至第9年為3%；第10至第11年為4%；第12至第13年為6%；第14至第15年為7%；第16至第17年為9%；第18至第19年為11%；第20至第21年為13%；並於第22年起達到15%的比例。

此進度表與USTR港口費政策下LNG貨物偏好條款雖不同，但最終都於約2047年前後達成15%的美建船承運比例。

 

業界批評：美建LNG船成本高昂、實務執行困難

 

在法案重新提出之前，能源及航運市場顧問公司Poten & Partners高級顧問希爾勒（Gordon Sheerer）於4月30日早上舉行的線上簡報中，針對USTR版LNG貨物偏好規則發表評論，並指出美國造船產能限制將使此類政策難以落實。儘管他當時評論的是USTR政策，但其所提疑慮同樣適用於《美國船舶法案》中對原油與貨櫃運輸的擴大要求。

希爾勒表示：「USTR對美國建造LNG船的偏好要求，說得保守一點是具挑戰性，說得直白一點是根本不可能實現。我無法理解如何能在美國建造LNG運輸船，更遑論要在2029年前有船交付並投入營運。LNG船是全球最複雜的船型之一，即便在最佳條件下建造也極具難度，未來在這方面的挑戰將會是空前的。」

他指出，從實務操作層面來看，政策執行上仍存在諸多不明確之處，其中最核心的問題是「究竟由誰負責達到這1%的美建船舶運輸比例」。現行法規條文語焉不詳，有的段落看似要求由出口商（如液化廠的營運者）負責，但這些業者往往並不持有實際的出口執照；也有些段落寫成由船舶營運人負責，但營運人又該如何證明其履行比例義務，依然未有清楚說明。

此外，到2028至2029年之間，美國預計將擁有10座LNG出口碼頭，這也衍生出更多執行上的疑問：是否每個出口碼頭都要分別達成法定比例？還是可以集體計算？如果僅有一間業者達成整體1%的比例，其餘業者未達標，是否就會全數失去出口許可？這些交錯的情境與制度模糊處，可能對產業造成重大行政負擔與執行風險。

 

高成本與政策混亂恐重創出口經濟性

 

Poten & Partners全球市場情報主管弗瑞爾（Jason Freer）補充指出：「我們粗估過，美國建造一艘LNG船的成本將是韓國船廠的2至4倍，而韓國的LNG船單艘造價就已高達2.6億美元。因此從經濟角度來看，這完全不具可行性，這麼說還是保守了。」

希爾勒強調：「我們談的是全球交易的商品。如果出口成本因法規而極度上升，結果就是美國賣出商品的價格會大幅降低，這將直接損害美國LNG出口的經濟可行性。我完全不明白這項政策的邏輯，也看不出它實際上要如何運作。」

美國自1970年代以來就未曾建造LNG船，雖然仍有建造油輪與貨櫃船的經驗，但其造價遠高於亞洲船廠。

希爾勒的論點也適用於原油與貨櫃船領域：若強制使用美國建造船，將明顯提高運輸成本。

此外，《美國船舶法案》也明確規定所有進口中國的貨櫃貨物承攬人皆須達成比例義務，這意謂從大型零售商沃爾瑪（Walmart）到每年僅進口幾個貨櫃的小型企業，都得將其中1%的進口量轉移至美建船上。由於美國進口商數量龐大，這項規定一旦立法，將帶來極為繁重的行政監管負擔。

 

「政策最大風險，是不確定性本身」

 

希爾勒最後總結：「最嚴重的問題，是整體政策環境的不確定性。航運業每天都要面對一項新規定，且這些規定往往以意想不到的方式影響我們。每天都在變，誰也不知道明天會發生什麼事。這樣的環境下，沒有人會願意做出任何長期投資，而這正是目前我們面臨的最大威脅。」

 

修正版本仍存爭議，但執行面有所改善

 

美國貿易代表署（USTR）針對中國建造船舶的港口徵費計畫推出了第2版修正方案，雖然其公平性與經濟合理性仍引發討論，但在執行層面較第一版有所進步。

初版計畫中，對中國船舶課徵高額港口費的設計被認為不僅不公平、在經濟上缺乏理性，也難以在實務上落地。如今的修正版本雖未能完全解決公平性問題，但其執行架構已更具操作性。

其中一項變動原先被解讀為政策立場的轉向——即取消對非中國營運者、僅因其船隊中含有中國建造船舶而課費的條文。不過，這項內容目前已在《美國船舶法案（SHIPS for America Act）》中重新浮現，且有進一步立法化的可能。

該法案也提出了貨物偏好制度，要求特定進出口貨物須由美國建造船舶承運，這對鼓勵自由貿易的立場而言是一項重大改變，亦可能帶來長期結構性影響。

儘管政策方向仍具爭議，但在現行制度下，航商可透過船隊調整方式減輕徵費影響。例如，將由韓國或日本船廠建造的船舶部署於美國航線，並調整中國建造船至其他航線，以符合豁免條件。

這樣的操作具明顯誘因。根據目前政策，自2025年10月起，中國建造、由非中國業者營運的船舶，每載運一個40呎貨櫃（FEU）須繳納180美元港口費，並將於2028年4月提高至340美元。

若船東短期內難以重整船隊，部分航商可能選擇將新增成本轉嫁至貨主，這在航運市場供應偏緊的情況下，仍可能具可行性。

然而，對於像中遠海運這類依賴本國船廠的大型國有航商而言，調整空間有限。Cosco為全球第4大貨櫃航商，並與東方海外（OOCL）、達飛海運（CMA CGM）及長榮海運（Evergreen）共組海洋聯盟（Ocean Alliance），因此該政策勢必對其競爭力造成明顯壓力。

根據Drewry估算，Cosco與OOCL未來2年內每個FEU的港口費用將可能達到1,400美元，約占當前運費的50%以上，將大幅抬高其成本結構。

這樣的政策效果可能導致部分航商退出美國市場，競爭者減少將使價格上漲與運能選擇下降，最終影響到美國託運人的利益。此一結果與原先提升供應鏈穩定性的政策初衷恐不一致。

值得注意的是，修正版本也引入部分有助於實務操作的調整，例如中國建造船舶將改為按「掛港航程」而非「每次靠港」計費，並對4,000TEU以下小型貨櫃船設豁免條款，給予中短程支線營運者更多彈性。

此外，自外國港口距美國本土不超過2,000海里的航線亦可獲得免徵，特別考量五大湖與加勒比地區的區域貿易特性。這項條款原意是保護中小型業者，但在實務上亦可能被大型業者用作船舶轉運操作的策略節點。

另有一項尚未釐清的問題，是中國融資租賃（finance lease）下的特殊目的公司（SPV）所擁有船舶，是否將被視為具中國實質受益權，進而被納入港口費適用範圍。此部分業界仍在等待明確法律解釋，亦有律師建議業者應預作資產重組以控管合規風險。

整體而言，USTR港口徵費政策儘管已做出修正與技術性讓步，核心意圖仍是針對中國船舶與資金背景進行貿易調整。對航商與託運人而言，接下來的挑戰在於如何在合規前提下調整營運與財務策略，以因應政策所帶來的結構性變化。

 

 

參考文獻

 

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3. Greg Miller: Boxship chartering at crossroads, awaiting Trump policy fallout, Lloyd’s List, Apr 16, 2025
4. Greg Miller: New version of US SHIPS Act targets owners ordering Chinese newbuilds, Lloyd’s List, Apr 30, 2025
5. US port fees: Two out of three ain’t bad, Lloyd’s List, May 02, 2025