巴拿馬運河可望於供水回復正常時，停止「拍賣通行權」之機制

謝晚媖

巴拿馬運河管理局為因應氣候乾旱，除限制船舶通過運河外，亦順勢推出拍賣通行權之機制

自2023年初起有近約20個月之連續光景，巴拿馬因為氣候乾旱、引水不足，以致「巴拿馬運河管理局」（ACP）只能於2023年中開始採取限制船舶通行運河的作法，航運界亦認同此舉是必要之管制。在缺水最為明顯的2024年2～8月，計有超過半年期間還曾縮減為每天僅能通行18艘船舶，較乾旱發生前原本每天可通行36艘船舶的情形折減近半，而且尚有附加收費和其他的限制等規定，兼亦造成船舶必須增長等候時間，以及處於何時方才得以通行……諸多難以確定之停等狀態。依據運河管理局對水位之監測紀錄，2023年夏季加通湖的水位已降至24.2公尺，低於近年來同期平均26.6公尺之水位，而同年（2023年）秋季的降水量偏又是1950年以來最少者，因此祭出限航措施實在是迫不得已之事（註1）。

鑒於不確定的長久等候，著實無法應對託運客戶的需求，遂有不少船舶改為繞行非洲南端的好望角，或改經南美洲的麥哲倫海峽以航行，而必須增加動輒數千公里之忒多航程。亦有多艘貨輪仍舊苦忍以待通過巴拿馬運河，甚且有等候長達20天甫能遂願者，倘非事先於託運契約上載明此等免責條款，船舶所屬的航運公司往往還必須為此付出非貲的延時費用。俟2024年秋，始因巴國落雨漸多、境內河川水位回升，可引至運河區之用水跟著逐步回增，亦使運河得供船舶航駛的功能漸趨於正常。爾後，巴拿馬政府則將另行拓展集水區域和增加對運河區的引水，俾可免於再度遭逢乾旱而致運河連通兩洋的重大效能隨之再次抑減的窘境。

日後，巴國之加強水利建設容將藉由引進國外技術和資金以進行，即有不少的國際評論員預判受中國政府掌控的中方國營企業，極可能是巴拿馬將來所亟欲尋求合作的對象，乃因中資企業近年來在中南拉丁美洲陸續完成或展開的多項宏大建設已是眾所皆知之事，如巴拿馬行將興建的跨越運河新大橋便是其中一例。另就航運界而言有一頗為新奇之事，係巴拿馬運河管理局在船閘和航道缺乏足夠用水時期，竟創發出前所未見的「拍賣通行權」制度，即由管理局提撥出若干艘次的配額，經過公開拍賣程序而由願意開出高額價金的船舶優先通行過運河，此即業界所謔稱「有錢可先走」、「符合規定的插隊」……等特異卻又無奈之現象。

巴拿馬運河管理局則表示，此係肇因於市場供需所形成的情況，當然在此「拍賣通行權」機制的運作下，運河管理局可藉由額外的收入，填補因為減少船舶通過運河所造成的收費短差，而這些收入對於國家經濟、財務無法比擬進步富裕國家的巴拿馬政府來說，乃是相當重要的財源，此等說明容當有其苦衷與言之成理之處。巴拿馬民眾亦知，一旦運河營業收入欠足，他國還不是坐壁上觀、又何會出手挹注，所以運河管理局或巴拿馬政府只能倚恃該一市場機制來維持國家財經上的穩定，更何況爾後擴充集水區和相關的引水建設，務需有相當的財力為其後盾爰可施展。

上述的「拍賣通行權」係始於限制運河的通行船數起一段時間過後，起先由願意使用舊船閘的油輪額外付費以另闢駛經運河之管道，未久即演變為在公平競比下由出價居前的船舶，得免依序排隊而優先通過且亦不再限於使用舊船閘，在2023年12月時的平均標價已趨近至每船10萬美元。其拍賣通行權的方式和每天選訂的4個拍賣時段等內容，皆曾事先經由管理局傳訊公布並據以執行，是將3個時段提供予超級巴拿馬型船舶、一個時段提供予一般船舶，設若既定的時段並無船舶出價競比，亦有適當的抵補措施，俾能發揮最大的作用，雙益於運河管理局和等待中的船舶。

由於2023年入夏以來乾旱持續嚴重，即使運河管理局已經預先向航運業者說明實況並請求諒解，兼亦宣布多項嚴明之限制措施，但是排隊等候通過巴拿馬運河的船隻卻不斷累增數量。運河管理局於不久後所推出開放船舶競標俾快速通行航道的作為，倘以2023年10月為例便曾辦理過140次的競標，其中有3次的得標金額係超出100萬美元。復以2023年第4季時的「平均標價」以論，則已飆升至60萬美元，還曾出現有船舶開出近約400萬美元的高價，以爭得優先駛過運河的插曲，而成為運河開張營業逾百年以來，在收費上的一項新紀錄。另按運河管理局的規定，船舶在完成拍賣通行權的當日且經勝出後，倒並非是在當日便可立即行使通行權，而常是在數天或一週之後始得駛進運河航道（確切駛過運河的日期係由運河管理局於拍賣前，述明於公告之中），但已經得比按照正常程序、排隊等候的方式提前多日了。

2023年秋冬時日，正是巴拿馬運河航道上缺水最為顯著的時段，可想而知亦是「塞船」最為嚴重的時候，從而導致屢有船舶為期免除長久等候之苦楚，而支付令人咋舌的高價以求迅速駛過運河。該一在競標過程中的創紀錄「勝出者」、同時也是支付天價費用的「苦主」，乃是日本「引能仕集團」（ENEOS，註2）所擁有的液化天然氣運輸船。其係在2023年11月8日的拍賣中，開出397.5萬美元的競標價以取得快速通關資格，即俗稱的「插隊費」，當然還需加上原本必須正常給付數十萬美元的標準過境費。針對此一由媒體競相報導的情況，巴拿馬運河管理局僅對外證實2023年11月8日的拍賣通行權，由競標者開出的價位確實創下新高紀錄，然僅概略述及該艘船舶載運的商品，是不宜費時等候的液化天然氣，並係在同月15日完成過境通行，但是管理局並未指明得標者的船名或所隸屬的公司。

巴拿馬的媒體並報導，亦為液化天然氣運輸業務的「Flex LNG」公司與另家同亦經營天然氣運輸的「Avance Gas」控股公司，在2023年11月8日的競標中則因出價未及「ENEOS」而拱手讓出通行權。亦有媒體揣度正是因為「Flex LNG」和「Avance Gas」亦一起參與競標，遂使急欲取得通行權的ENEOS只好拉高競標價，但是ENEOS本身並未於勝出之際多作說明，或許是勝出而達到目的之後即無須再另作表示，亦無庸刺激其他的航運界同業。

就歷年來通過運河的船舶以觀，巴拿馬運河每年近約有26%的運輸業務是涉及液化天然氣（LNG）、液化石油氣（LPG）等類的大宗船運品，而在拍賣通行權中最捨得開出高價的船舶正是LNG、LPG的運輸船，蓋其難以久候而寧可藉由支付高額費用以換取寶貴的時間。再以Avance Gas控股公司為例，其麾下的船舶也曾在2023年間，為期快速通過巴拿馬運河爰在支付正常的40萬美元標準過境費下，另又藉著競標通行權並且勝出取得優先資格的管道，額外增加240萬美元的付費。

但至2024年初的第1季，運河「拍賣通行權」的平均標價則又回落至20萬美元，是因不少船舶改循其他繞越南非好望角或智利合恩角或是改為循經麥哲倫海峽之航線，而無意下錨停留久等。迄2024年3月12日計有47艘船舶等待通過運河，已遠低於2023年8月最高峰期的160艘以上。並且在2024年3月中旬，適巧因經過持續數日的降雨而使調節供水的「加通湖」，得有較多的水量可被引流至運河區，巴拿馬運河管理局遂宣布增加每日得通過船閘的船舶數量將可酌增。是故自當月（2024年3月）18日起一連多日，運河管理局遂經由拍賣增加數個名額，使每天過境的船舶數量從24艘增至27艘。惟即使在2024年3月下旬，巴拿馬運河每日的最多通航船舶數已可回增至27艘，卻仍比乾旱發生前的正常通航量依然減少了每日10艘以上。

俟乾旱結束、水量正常，運河可回復原先功能，將即取消拍賣通行權

乾旱發生的漫長期間內，為紓解嚴重的用水不足疑慮，巴拿馬運河管理局先自2023年2月15日起，對通行運河的船舶施行管制，係對長度超過125呎的船舶徵收1萬美元淡水費，並按照船舶通過加通湖時的水位，收取1～10%的可調整費用，此舉則使駛經巴拿馬運河的船舶，通航成本增加了近約15%；其次，則是運河管理局自同（2023）年7月30日起，推出限制通過運河的船舶為每天32艘。從11月起，則因旱象愈加趨於嚴重，遂再減為每天24艘；2024年2月，再次削減至18艘，僅為旱象之前正常運力之半。運河管理局甚至還調減船舶的吃水深度為44呎以下，使得大型貨輪必須減除載貨重量，甫得允許通過運河。如斯為之，部分船舶在進入閘道前必須卸下若干貨物，改以陸路運輸將卸下之貨物載往運河之另端，再裝載上船繼續航行。

從巴拿馬運河管理局於2024年2月發布的年報顯示，其運河在2023財務年度內（2022年10月1日～2023年9月30日）的營收為49.68億美元，竟較之於2022財年者增加了14.9%；而同一年報亦顯示，在2023財務年度之內巴拿馬運河的貨物通行量約為5.11億噸，比上一財年者下降了1.5%。按其於2023財務年度之內，貨物通行量雖然減少但是運河收入卻反倒增加，主要的原因應是受惠於拍賣運河通行權和其他的調整通行費方式所致，而且運河管理局亦預計2024財務年度內的運河收入將增加2.7%。

這種異常的情況只能歸因於「聖嬰」現象（西班牙文寫為El Niño，直譯為「男孩」，另亦譯為「厄爾尼諾」現象，註3）帶來的影響，使得巴拿馬運河在2023～2024年間近乎20個月是一直處於持續的乾旱缺水惡況，運河管理局則是從2023年7月開始採取減少每日船隻通行數量的限航措施，之後又順應航商需求而推出拍賣運河通行權的模式。然而，以上作為究屬不得已之方式，一旦乾旱情況解除、水量正常，運河可回復原先功能，管理當局必將立即取消拍賣通行權，使各項作為咸可再依循旱象發生前的樣態而為之。

限制通行數量之期間內，船舶欲經臨巴拿馬運河只能默默的排隊等待，或是在拍賣通行權時寧出高價，以求勝出取得額外的特別通行權。此外，按照運河管理局的說明，在2023年內船舶在巴拿馬運河上的平均通行時間，係較乾旱之前增長約1/3。再以管制通行期間的美東－亞洲航線上之乾散貨船、貨櫃船和液化天然氣運載船為例，船舶等待穿過巴拿馬運河的時間，分別約占其整體航行時間的8.3%、10%和10%。

巴拿馬運河是連接全球兩大洋的重要航道，關係全球航運貿易發展至巨。不過，在1914年完工啟用時無從預料時代的進步和變遷狀況，以致若干問題在本世紀以來次第浮現，堵塞難行是最需克服者。雖然在2010年代，巴拿馬運河管理局曾改建船閘而若似新啟百年運河的煥然氣象，孰料未久竟又遭逢乾旱而出現必須限制每日通行船數之情形。有別於蘇伊士運河而必須應用船閘之緣由，係在於地理環境上的不同，如巴拿馬運河兩端之間有山巒阻隔、兩側海域水平面並非相同（太平洋面之海域水位，比大西洋面海域高出近約50公分）……，所以必須興建船閘並採用「三升三降」之階梯升降原理，以克服行駛航道之高低差（註4）。

此等運作模式，本即使巴拿馬運河供船舶通過的便利性遜乎於蘇伊士運河，現又遭逢多年罕見的氣候乾旱、引水不足等事，自然會帶予航運業界和運河管理局頗大的困擾。增闢蓄水區引水設施以聚集充足的水源，乃是接下來宜於6～10年內解決之要務，否則在全球溫室效應難見改善（美國在2025～2028年間恐又因為其總統之個人見地，而影響國際氣候公約的有效行使）、氣候屢有急遽變化之下，使乾旱現象可能復現於巴拿馬，連帶又使得運河的通行效果大受衝擊。巴拿馬運河管理局固然表示，乾旱現象消除後將會重令船舶迅速通過運河並停止拍賣通行權，然而似亦相對的暗示假如又於一段時日後重再遭臨乾旱，又將重展過往的管制措施及重啟拍賣通行權之作為。

在2023～2024年間近約600天之時日，發生於巴拿馬的旱象和跟著採行的運河限航等事，經由屬於國際信用評級機構的標準普爾全球評級公司（S&P Global Ratings）之分析顯示，2023年10月在美國海灣地區至亞洲航線運輸中，經由蘇伊士運河的船舶占比已從1年前的23%躍升至83%。而且，當時巴拿馬運河的巨額通行費和漫長難耐的等待時間，亦曾導致極多的液化天然氣託運業者只好另選航線，甚至不惜增多航行近6,000公里以繞越好望角等南半球大陸之岬角，而促成了全球能源貿易路線的顯著變移。其餘因為巴拿馬運河的停等與限航措施，而致貨櫃、乾散貨運輸航線出現重大變化之情事，亦皆係不在話下之事。

一勞永逸之計，在於增加引水俾可正常供應巴拿馬運河的需水量

按美國國家氣象局氣候預測中心，與多個國際氣象部門之前所作的預測，在2024年入秋時，前述於近70餘年之間對巴拿馬所帶來最嚴重乾旱的聖嬰現象可能逐漸解除，並變易為得讓巴拿馬有較多降雨及降溫的「反聖嬰」現象（或稱聖女現象），從而可使運河恢復正常營運，同時移除籠罩於巴拿馬的旱象以及紓解在運河限航期間，舉世航運貿易所面臨的發展受困情形。從2024年底的巴拿馬氣候實況以觀，確有降雨增多而得逐步紓困之佳境，亦令全球的航貿業界得以化解因為巴拿馬運河限航而長期緊繃的情緒。

附帶一提者，加通湖係全巴拿馬近約半數人口飲用水的來源，在乾旱期間巴拿馬民眾必然是咬牙苦撐以待氣候好轉，其不便與煎熬當係得以想見之事。只是，國際媒體則是聚焦於運河的通航，鮮少關切巴國民眾究係如何忍度其生活上的困厄，而不免令人感嘆國際各界終究是以已方利益為主要的考量，「永久的利益」甫係全球各界競逐的焦點。另則由於「看天行船」終究如同「看天吃飯」般的，難有美好的期待而容易令人長期處於不安之狀態，是以如何增加引水至運河區，當係巴拿馬政府暨運河管理局後續務必正視與尋求克服之大計。

鑒於旱象造成的運河通行受阻諸事，巴拿馬運河管理局已於2024年提出一項資金近乎20億美元的6年期整治方案，乃於鄰近加通湖西南地方的「印地歐河」（Río Indio）河上築造水壩，並掘鑿一條5英哩長的隧道，俾藉由「越域引水」方式將新建水庫的蓄水引導至加通湖。設若工程順利的話當可於竣工引水後，增加對於運河和供應民眾飲用水的多項利多。另可預知者，興建水庫必會造成集水區內之土地有被蓄水淹沒之結果，從而引起當地農民、住戶之抗爭，故宜作好補償、疏散計畫以凝聚各界共識，甫可順利推動該項建設計畫。

嗣後，國際上對巴拿馬較為關切之建設，當係由中資事業於巴拿馬新建運河大橋之重大工程，周旁國家中對此最為關切者則非美國莫屬了，深恐中共將會因之而擴增在拉丁美洲的影響力。蓋此一建橋工程，是中方繼2024年完成在秘魯建造錢凱港之後，另項頗受舉世重視的宏大交通建設（註5）。雖不乏有媒體認為容有中國政府介入操控工程，但中方媒體則稱無論如何終究是公開進行的招標作業，其他的外資事業既然無意參與競標，親美媒體又何能於事後任敲邊鼓或妄作指摘。至於在重大的工程建設方面，美國一向被認為是難有嶄獲者，連美國境內多項的港埠等交通建設亦係屢由外資得標建造，又何能在海外成功競標。

不少的國際時事評論員又認為，中資事業除了得標而在巴拿馬興建跨越運河的新橋梁之外，亦極可能槓上開花般的，在日後之「印地歐河」建壩工程中競標勝出。如此一來，相比於百餘年前係由美國從原之法國企業接手而建竣巴拿馬運河，如今苟若又真由中方事業投入在印地歐河的建壩以便引水至加通湖，繼而增多巴拿馬運河航道的引水，以及可源源供水予運河兩端的船閘，則彼此甚有相互輝映與互相較勁之意涵，其日後的發展演進頗值大眾拭目以觀。

附註

1、「加通湖」（Lago Gatún）既是巴拿馬運河區內最大的湖泊，亦是一座攸關巴拿馬運河可否發揮正常功用的人工湖。加通湖建造於1907～1913年間，係因在查格雷斯河（Chagres River）上修建「加通水壩」而形成的湖泊。加通湖完成時，是當時世界上最大的人工湖，加通水壩則是該時全世界最大的土石壩。

加通湖面積約為425平方公里，由於建壩蓄水而形成湖泊的關係，許多蓄水區的小山丘頂部，於湖泊蓄水後皆變成為湖中島嶼，其中最大亦最知名者乃是巴洛科羅拉多島（Barro Colorado Island，Barro的西班牙語意為「泥土」）。

2、ENEOS（エネオス）是一家日資成立的石化能源公司，隸屬於ENEOS控股集團旗下。其最早之前身是1888年成立的「日本石油」，而直接的前身則為1999年成立、2002年更名的「新日本能源」。歷經數次的企業整併，又曾於2017年經整合為「JXTG」能源，2020年6月25日更改為現之名稱。其主要業務是勘探原油暨天然氣等石化能源並進口、精煉、零售石油產品，當前是日本全國最大的石油銷售業者，而其名稱中的「ENEOS」係由英文的「ENERGY」與希臘文的「νέος」（音NEOS）2字合組而成。

3、聖嬰現象為「東太平洋升溫階段」，周期可持續2～7年（通常接近4年），此期西太平洋的氣壓較高、東太平洋的氣壓較低，降雨多發生在9～11月期間。此亦是東太平洋海水每隔數年就會異常升溫的情境，它與中太平洋和東太平洋（兩海域約在國際日期變更線及西經120度相交界）的赤道位置產生的暖流，具有密切關連（包括南美洲太平洋沿岸地區）。

與聖嬰現象相對的「東太平洋降溫階段」現象，則稱為「反聖嬰現象」（西班牙文La Niña，La Niña原意為女孩，另譯為「聖女現象」），此期東太平洋的海面溫度低於平均值，西太平洋的氣壓較低、東太平洋的氣壓較高。近代則將上述2現象以及南方震盪現象，合併稱為「聖嬰－南方振盪」現象（El Niño-Southern Oscillation），其是指熱帶中太平洋和東太平洋赤道位置上，大氣與海洋間交互作用發生變化，海面溫度發生的高低溫循環。

4、如一艘自大西洋駛來的貨輪，欲通過巴拿馬運河以進入太平洋，需要先進入航道並一路航行約莫11公里而駛至「加通水閘」，船舶在3座水閘的作用下，升高26公尺以進入加通湖。進入到加通湖後的船舶又需要通過一段50餘公里的河道，再朝南航行至另端的水閘處（運河大致上是呈西北－東南的方位）；繼之，則又經過3個水閘以依次降低高度，最後再循由全面水平之航道以駛入太平洋。

從第一道船閘起算，船舶通過運河一般需要8～10小時。每艘船舶通過運河時約需消耗2億公升的淡水，雖然已有回收用水的設施而並非所有的用水俱會全然耗損，但是船舶通過船閘時仍不免會因為船閘的開闔，而致部分淡水流往大海。

5、預計耗資達14億美元以興建橫跨巴拿馬運河大橋的工程，係由中國國營的「中國交通建設公司」（China Communications construction company），以及旗下的「中國港灣工程公司」（China Harbour Engineering Company）共同建造，並預計於2028年完工。此係橫跨巴拿馬運河的第4座大橋，故媒體多稱之為「第4大橋工程」（Proyecto Cuarto Puente）。橋梁全長超過6公里，劃設有雙向之8條車道，旨在連通被運河分隔開來的巴拿馬東部及西部，同時緩解巴拿馬首都和運河地區的交通壅塞，並亦有助於國際貨物流通效率以及貿易成長。

6、此座大橋完工後，還將連接地鐵路線與整合巴拿馬首都地區的交通系統。基於巴拿馬運河是拉丁美洲關鍵性的戰略據點，更是全球貿易的主動脈，故深具地緣上的重要性。過去，巴拿馬的政經局勢雖然甚受美國的左右，惟隨著中方勢力範圍的不斷擴展，以及現前又在巴拿馬運河區域推行攸關大勢的基礎交通建設，遂足令美國深有芒刺在背之感受。

上述的巴拿馬第4大橋工程固然是採取國際公開招標之模式以行事，但是競標的4家大型事業，除了「中國交通建設公司」以及「中國港灣工程公司」外，另之2家「中國建築集團公司」與「中國中鐵公司」亦竟都是中資事業，以致在決標前即已擺明大橋興建工程，必定是落於中資事業。

中方目前在中南美洲同時推動的各項大規模基礎建設，最受矚目者為「中央海洋鐵路走廊」（Corredor Ferroviario Bioceánico Central），這條跨國鐵路是以秘魯的錢凱港為起點、穿越玻利維亞，終點站則是巴西的港口；目的在連通太平洋和大西洋兩大洋的長程軌道運輸，並帶動周邊國家貿易和經濟之一體化。

參考文獻及資料