From Chinese Imports to the Panama Canal: A New Storm in U.S. Shipping Policy
呂周、江南蒓
【關鍵字】巴拿馬運河、川普、美國船舶法案
【keywords】Panama Canal; Trump; SHIPS
美國民主黨籍亞利桑那州參議員凱利（Mark Kelly，D-Ariz.）於2022年底提出的跨黨派法案《美國造船與港灣基礎設施促進繁榮與安全法案（SHIPS）》，要求逐步以美國造船、美國船員運輸10%的對華進口貨物，並對特定外國船舶徵收噸位稅與提高責任限額，預計自2029年起陸續生效，若落實勢將大幅重塑跨太平洋航運版圖。本法案還包含要求部分液化天然氣（LNG）與原油出口改由美國建造船舶運輸的條款，也引起能源業者的激烈反彈。與此同时，美國總統川普（Donald Trump）在社群媒體上揚言美國可「收回」巴拿馬運河，並抨擊巴拿馬對美國徵收「不公通行費」，引發巴拿馬總統穆利諾（Jose Raul Mulino）激烈回應，強調運河屬於巴拿馬且維持中立。不僅如此，川普還指控中國「介入運河營運」，但巴拿馬方面則駁斥此說，強調運河管理權歸屬巴拿馬運河管理局（ACP），並遵循國際條約。在全球航運業對疫情後的供應鏈穩定愈加關注之際，這些政治與政策風向的變動，可能衝擊美國能源出口、貨櫃貿易模式，以及整體地緣經濟格局。
美國立法者提案要求10%的中國進口貨物以美國船舶運輸
一項可能嚴重衝擊貨櫃航運的新跨黨派法案，要求至少10%的中國海運進口貨物，須以在美國建造、在美國註冊，並配備美國船員的船舶運往美國。相關規定將自2029年起開始實施，未符合規定的託運人可能受罰。
美國民主黨籍亞利桑那州參議員凱利（Mark Kelly，D-Ariz.）在去年12月19日提出一項《美國造船與港灣基礎設施促進繁榮與安全法案》（Shipbuilding and Harbor Infrastructure for Prosperity and Security for America Act），又稱「美國船舶法案」（SHIPS for America Act），針對美國進出口貿易提出重大變革。
在造船與船舶擁有權方面，美國遠遠落後於中國。一項新的跨黨派法案提議採取「震撼療法」，以推動復甦。該法案計畫對停靠美國港口的中國船舶課稅，並最終要求美國建造的船舶承運10%的美國自中國進口貨物、15%的美國液化天然氣（LNG）出口，以及10%的美國原油出口。此外，該法案還將提高外國船舶的責任限額至原來的10倍。
在華盛頓提出法案到最終通過之間，往往充滿障礙、修正與政治交易。如果這項法案的初步條文能夠完整保留並最終成為法律，將對航運業產生重大影響。
由於該法案內容極可能引發高度爭議，在不同的政治環境下，其通過機率可能微乎其微。然而，在川普政府的「美國優先（America First）」時代，原本的「不可能」似乎不再那麼遙不可及。
根據該法案的發起人之一、參議員凱利的說法，該法案的目標是「透過建立全國監督機制與穩定資金，振興美國商船隊，簡化繁瑣法規，提升美國船旗船在國際貿易中的競爭力，重建美國造船工業基礎，並擴展與強化海員與造船業工人的招募、培訓與留任計畫」。
從國際航運的角度來看，法案中有4項特別值得關注的提議：對中國擁有或懸掛中國船旗的船舶徵收噸位稅；要求所有從中國進口到美國的貨物中，必須有一定比例由美國建造、配有美國船員的船運輸；要求美國出口的部分原油與LNG須由美國建造的船舶運輸；提高非美國船舶的責任限額至10倍。
對中國船舶徵收噸位稅
根據現行美國法律，總統有權決定是否減免某些外國船舶的特別噸位稅和燈塔費，但前提是這些國家沒有對美國的貿易採取不公平的關稅政策。然而，新法案將禁止對「登記於特定關注國家船籍」的船舶暫停徵收這些稅費，這些國家包括俄羅斯、中國、伊朗和朝鮮。
凱利說：「實際上，這將對中國船東擁有或中國國籍的船隻進口的貨物徵收新的關稅。」
Vespucci Maritime的詹森（Lars Jensen）在一篇線上貼文中寫道：「這不僅影響中國的船公司，也影響與中國船公司簽訂聯盟或船舶共用協議的公司，如海洋聯盟中的達飛海運和長榮海運。這也將影響目前與海洋聯盟合作營運的大西洋航線上的海洋網聯船務（ONE）和韓新海運（HMM）。可能還會影響其他租用中國船隻艙位的船公司。」
中國進口貨物須由美國船舶承運
該法案規定，法案通過後14年內，來自中國的進口貨物中，10%須使用美國建造、由美國船員操作的船舶運輸。具體執行方式為：
法案通過後4年內，需制定規則確定哪些貨物適用此要求。
法案通過後第5年開始，1%的貨物須由美國船舶運輸。
之後每年增加1%，直至第14年達到10%。
未達標的託運人將被罰款，罰金將高於使用美國船舶與使用外國船舶之間的運費差額。
根據笛卡爾（Descartes）的資料，2024年11月美國自中國進口的貨櫃量達887,781TEU，占美國所有貨櫃進口量的37%。目前，美國貨櫃船隊主要投入於《瓊斯法案》（Jones Act）貿易，若要達成法案要求，勢必要在美國造船廠建造大量新船。
使用美國籍船舶出口的要求
該法案還要求，在未來的特定期限內，美國液化天然氣出口的15%與原油出口的10%須由美國建造的船舶運輸。這項規定勢必引發美國能源企業的強烈反對，因為這些企業仰賴出口獲利。
在液化天然氣方面，該提案將要求在法案頒布後的5年內，至少有2%的美國液化天然氣出口是在「根據美國法律登記的船舶」上運輸的，然後在第6年和第7年，2%的液化天然氣出口由美國建造的液化天然氣船承運，之後該比例逐步提高，至法案生效後第22年達到15%。
在原油方面，法案生效後的前4年，3%的原油出口須使用「美國登記」且在美國進行改裝或安裝特定設備的船舶運輸；第5至第7年，3%須由「美國建造」的原油船運輸，之後該比例逐步提高，至第14年達到10%。
若此規定違反美國與其他國家簽訂的自由貿易協定，將適用例外條款。
提高外國船舶責任限額至10倍
此舉顯然是由貨櫃船Dali撞塌巴爾的摩佛朗西斯史考特基伊大橋（Francis Scott Key Bridge）的災難推動的。根據1851年制定的《責任限制法案》（Limitation of Liability Act），船東的責任上限為船舶價值與貨運價值總和。
根據凱利的說法，新法案將對外國船舶的責任上限提高至船舶與貨運總值的10倍，而美國船旗船的責任限額仍維持在1倍。但不適用於個人傷害、過失致死或工資索賠等責任範疇。
川普對巴拿馬表態：減少「荒謬的」運河費，不然美國將奪回運河
有些觀察人士認為，美國當選總統川普的部分威脅具有實際落實的可能，例如對中國商品加徵10%的關稅，而部分言論則是他誇張的政治喊話，未必會真正執行。
美國當選總統川普於12月21日在社群媒體上大力抨擊巴拿馬運河，宣稱美國有權「毫無疑問地要求巴拿馬將運河完整歸還」。然而，從法律層面來看，美國並無合法手段收回這條運河；若要達成此目的，理論上只剩入侵巴拿馬這種極端方式。
1977年，美國與巴拿馬簽署條約，決定在1999年12月31日將巴拿馬運河主權移交給巴拿馬，條約到期後，運河完全由巴拿馬擁有，並由巴拿馬運河管理局（ACP）負責營運。巴拿馬政府投入超過50億美元建設新閘門系統，並於2016年正式啟用。
12月22日晚間，巴拿馬總統穆利諾（Jose Raul Mulino）發表強硬公開聲明：「我想明確表示，巴拿馬運河及其鄰近地區的每一平方公尺都屬於巴拿馬，並將一直屬於我們。我們國家的主權和獨立不容談判。任何相反的言論在這個世界上都毫無效力與正當性。」
穆利諾發表講話後不久，川普隨即在社群媒體Truth Social帳號上發布了一張巴拿馬運河與美國國旗的圖片，並加上標語：「歡迎來到美國運河！」
對中國的擔憂
但美巴於1977年簽署的另一項協議《巴拿馬運河永久中立條約》（Neutrality Treaty）仍然有效，條約規定該運河「將保持永久中立」。
當年為了確保美國參議院批准該條約，時任美國總統卡特（Jimmy Carter）與巴拿馬領袖托里霍斯（Omar Torrijos）發表聯合聲明，明確指出美國保留「保衛運河不受任何威脅」的權利，以確保中立性。
川普表示，運河應由巴拿馬單獨管理，不應讓中國或任何其他國家涉入，並稱運河對美國而言是「關鍵的國家資產，對美國經濟與國家安全至關重要」。他強調：「我們絕不會讓它落入錯誤的人手中！」
雖然中國公司確實在巴拿馬擁有重大利益，包括其港口，但中國在運河管理方面沒有承擔任何角色。
穆利諾回應：「運河不受中國、歐盟或美國的直接或間接控制，也不受任何勢力的控制。作為一名巴拿馬人，我強烈反對任何扭曲這一事實的言論。」
對運河通行費成本的擔憂
川普表示：「這條運河不是為了讓巴拿馬向美國、其海軍或在我國開展業務的公司收取高昂價格和通行費的。我們的海軍和商業受到了非常不公平和不公正的待遇。巴拿馬收取的費用荒謬至極，尤其是考慮到美國曾經給予巴拿馬的巨大恩惠，這場對美國的掠奪將立即停止。」
穆利諾回應道：「費率不是隨意決定的。它們是在公開聽證會上制定的，考慮了市場條件、國際競爭、營運成本以及跨洋航線的維護和現代化需求。」
過去一年，運河運輸成本確實上漲了，但這是由於天氣原因，而不是收費結構的上漲。
2023年及2024年初，巴拿馬遭遇史上最嚴重的乾旱，導致運河水量驟減，ACP被迫實施通行限制，這促使航運公司參與競標有限的通行時段，使得競標通行費用飆升，ACP因此獲得額外收入。根據ACP的財報，在2024年9月結束的最新財政年度中，每噸貨物的通行費收入大幅成長。
目前乾旱問題已經緩解，巴拿馬運河的通行限制已解除，ACP也不再因競標額外獲得高額收入。
川普說：「美國是運河的頭號使用者。這條運河不是為了讓其他國家受益，而是作為我們與巴拿馬合作的象徵。」
根據ACP的統計資料，在最近一個財政年度，通過運河的貨物中有75%的目的地是美國或來自美國。然而，巴拿馬運河的使用者是航運公司，而非進出口商或國家政府。ACP的主要客戶是非美國籍航運公司與船東。
根據《巴拿馬運河永久中立條約》，ACP無法針對美國進出口貨物提供特別優惠的過境費，否則將違反條約規定。
美國貨物不再面臨運河通行問題
在巴拿馬乾旱期間，當通航受到限制時，服務於美國港口的貨櫃航運公司服務航線被迫改道，但航運高管淡化了這種中斷對運價的影響。新巴拿馬型貨櫃船通過巴拿馬運河的運輸量已回升至乾旱前的水準。
當時運載美國丙烷與液化天然氣的船舶也被迫繞行好望角，但這並沒有影響美國液化天然氣出口的運費，因為乾旱發生恰逢液化天然氣運輸船新造船交付量高峰和液化項目延誤的時期。事實上，液化天然氣運費現在如此之低，以至於即使運河已經正常化，美國液化天然氣的託運人仍繼續選擇繞航至好望角航線前往亞洲。
這一中斷確實提高了2023年底美國大型天然氣運輸船（VLGC）上丙烷出口的即期運費。但自那以後，VLGC已經回到巴拿馬運河。現在VLGC的通航次數比乾旱前多，乾旱帶來的運費上漲已經結束。
乾旱迫使美國糧食出口商在2023年底和2024年初預訂了較長的好望角航線的貨物，但這對運費沒有顯著影響。巴拿馬型船的運價一直非常疲軟，而且仍然如此。由於限制已經解除，在當前的美國糧食出口季節，更多的散貨船正在返回巴拿馬運河航線。
川普聲稱中國軍隊在管理運河，巴拿馬總統反駁稱：這純屬無稽之談
川普近期與巴拿馬運河相關的爭議持續引起外界注意。一些人認為此事帶有荒謬成分，也令人感到憂慮。他在去年聖誕節訊息中提及「中國士兵非法駐守在巴拿馬運河」，然而事實上，巴拿馬運河目前由ACP負責管理，並無任何中國軍隊進駐。
巴拿馬總統穆利諾於12月26日的記者會上直接駁斥川普的說法，強調「運河裡沒有中國士兵」，並指出唯一可能出現的中國人僅限於搭乘遊輪的觀光客或前往參觀中心的旅客。他並重申，巴拿馬運河並未受到任何來自中國的干預或參與。
Vespucci Maritime創辦人詹森（Lars Jensen）在27日發布評論表示，不管外界是否認為川普此舉是談判策略，他所提及的巴拿馬運河營運與商業狀況內容，與實際情形並不相符。
「這條運河是巴拿馬的。到此為止了」
根據1977年美巴雙方簽訂、具有永久效力的《巴拿馬運河永久中立條約》，規定運河「必須永久保持中立……不得基於任何理由，對任何國家、其公民或國民在通行條件或通行費用上有歧視」。
即使法律允許，想要單獨給美國貨物優惠也根本行不通，這表示川普要的「美國運費優惠」實際上會變成所有人通行費的下調。
再者，運河中承載美國貨物的船舶多為非美國船籍，直接向ACP支付通行費並可能享受折扣的是那些航運公司，如：中國的中遠海運（COSCO）、法國的達飛海運（CMA CGM）、瑞士的地中海航運（MSC）、以色列的以星航運（ZIM）和丹麥的馬士基（Maersk）等公司。而這些船舶在通過運河、支付費用後，可能會在加勒比海的轉運中心卸下部分運往拉丁美洲的貨物，並不全是運往美國。
關於川普聲稱受到不公平待遇的美國海軍艦艇的通航，穆利諾回應道：「自1914年以來，自第一次通過運河之日起，包括美國在內的任何國家的軍艦支付的通行費都是根據最大排水量噸計算的。對任何軍艦，無論是來自美國還是其他國家的軍艦，都沒有歧視，它們可以像任何商船一樣使用這條路線。」
12月26日，川普在社交媒體上貼文稱，巴拿馬「在運河上對美國敲詐，超過他們所能想像的程度」。穆利諾反駁說，相反，運河對美國有很大幫助，新巴拿馬運河船閘允許更大的船舶運載美國的進出口貨物。ACP在2016年首次亮相的新巴拿馬型船閘上花費了50多億美元。
新巴拿馬型船閘為大型貨櫃船提供了從亞洲到美國東部和海灣港口的較短航線，並為運載美國液化天然氣和丙烷出口的油輪提供了從美國海灣到亞洲的較短路線，從而使美國受益。與此同時，由ACP管理的舊巴拿馬型船閘繼續在美國對亞洲的糧食出口中發揮著關鍵作用。
川普的發言時機相當糟糕
雖然川普在發表這些言論時尚未就職，但他即將成為美國軍隊最高統帥，而美國也曾在1989年入侵巴拿馬，推翻前巴拿馬領袖諾瑞加（Manuel Noriega）。
據美國官方估計，約有300名巴拿馬士兵和214名巴拿馬公民身亡（其他估計是這一數字的2倍），還有23名美國士兵身亡。自2022年以來，巴拿馬已宣布美國入侵的12月20日為全國性假日和哀悼日。
川普最初對巴拿馬的長篇大論發生在12月21日，即哀悼日的次日，距離巴拿馬於1999年12月31日慶祝接管運河25週年還有10天。
航運數據平台Marhelm創辦人、同時是美國公民並定居於巴拿馬的弗洛奇（Calvin Froedge），在12月24日的網路貼文表示：「在剛結束1989年事件的哀悼日後，人們開始在社群上開玩笑或討論是否要再次入侵巴拿馬，但大家要記住，這背後牽涉了真實的人們，包括5萬名美國公民與數百萬巴拿馬人民，他們都會受到美國對運河任何行動或言論的影響。」
他說：「即使川普只是在開玩笑，即使他只是想為其他立場創造一些談判籌碼，我想提醒你，這種言論對巴拿馬人民和我個人都是一種傷害。我已經看到有人號召示威遊行、焚燒美國國，人們真的很生氣，而且這種憤怒是有道理的。」
他強調，川普這番話的發言時機相當糟糕。在悼念1989年那場奪走近千名巴拿馬人性命的節日裡說這些話，簡直不可原諒。
運費影響的情景
川普與巴拿馬之間的口角尚未對航運市場產生任何直接影響，但未來理論上可能出現一些變化。
如果船舶使用巴拿馬運河來縮短航程，有效船舶運力就會增加，從而降低運價（其他條件相同）。如果船舶走更長的航線而繞開運河，有效運力就會下降，對運價來說會上漲。
在2023年的乾旱限制之後，運河目前正試圖吸引更多的客戶回來。如果川普總統任期內的言論或實際行動讓航運公司不再信任巴拿馬運河路線，這將使航運網路效率降低，從而變得更加昂貴。
ACP現正處於規劃階段，試圖解決水資源短缺問題。自新巴拿馬型閘門啟用後，運河的用水量大幅增加，新閘門使用水量是舊閘門的2.1倍。當局目前計畫在印第奧河（Rio Indio）修建水壩和水庫，預計耗資16億美元，將成為自新閘門工程後最大型的基礎建設。
若該計畫成功，未來乾旱對運河的影響將減少，天氣因素導致的運費飆升也有望降低。反之，任何美國方面的不友善言論或行動，可能影響印地奧河水庫計畫的資金籌措或施工進程，進而導致未來乾旱限制更嚴重，運費或再度上漲。
最大的「萬一」是美國試圖以武力接管巴拿馬運河，這是美國唯一能真正「收回」運河的方式。
《華爾街日報》編輯委員會警告稱：「不確定如何對待川普的猛烈抨擊，但通過入侵巴拿馬來奪回運河的威脅可能會帶來比他想像的更多的麻煩。」
運河系統本身的操作非常複雜，特別是在添加了新巴拿馬型船閘之後。該水道已融入更廣泛的跨地峽貨運網路，涉及港口轉運、鐵路和卡車運輸。
如果美國試圖從軍事上奪回運河，這一事件及其後果造成的航運中斷將是極其嚴重和漫長的，無疑會導致美國進出口的運費上漲。
巴拿馬總統否認了川普有關中國政府干涉運河的說法
巴拿馬運河於1914年啟用，由美國建造，全長51英里，連接大西洋與太平洋。直到1977年卡特簽署條約後，美國才於1999年將運河的管理權完全移交給巴拿馬。
據估計，巴拿馬運河承載全球海運約3%的流量，連結180條航線，通達全球170個國家的1,920個港口。目前約有9,000名巴拿馬人在該運河工作。
根據ACP的數據，在截至9月的本會計年度中，巴拿馬運河的淨收入增加約9.5%，達到34.5億美元。該年度共有9,944艘船通過這條運河。ACP表示，在截至9月的財政年度，進出美國的船隻約占巴拿馬運河交通量的75%，其次是中國，占22%，日本占14%，韓國占9%。
2023年，巴拿馬運河經歷了自1950年以來最嚴重的乾旱，這限制了通過水道的船舶交通。由此造成的延誤導致通過運河的運價創下歷史新高。
為了減輕未來乾旱的影響，運河管理局提出了16億美元的因里奧印第奧（Rio Indio）水庫項目，該專案仍在規劃中。
除考慮接管巴拿馬運河外，川普還曾提出接管格陵蘭、並讓加拿大成為美國第51州的想法。
川普12月25日在Truth Social上發文稱：「如果加拿大成為我們的第51個州，他們的稅收將削減60%以上，他們的企業規模將立即翻倍，他們將得到世界上任何其他國家都無法比擬的軍事保護。」
川普還表示，「出於國家安全和全球自由的原因，擁有和控制格陵蘭島是絕對必要的。」
為什麼巴拿馬運河對川普如此重要？
巴拿馬運河是一個工程奇蹟，且是全球貿易的重要動脈，如今這條運河再次成為地緣政治緊張局勢的中心。
川普在他的Truth Social平台上的言論凸顯了他對運河營運方式以及其對美國國家安全重要性的日益不安。川普說：「巴拿馬運河是美國的重要國家資產，因為它在美國經濟和國家安全中起著至關重要的作用。」
巴拿馬運河對供應鏈非常重要，全球6%的海上貿易通過其船閘。
每年約有40%的美國貨櫃運輸使用巴拿馬運河，而美國也是巴拿馬運河的最大用戶。2021年，通過運河的所有船隻中有73%以上是前往或來自美國港口的。如此高的運量凸顯了運河在縮短太平洋與大西洋航程、提升美國貿易效率與競爭力方面的重要功能。對及時性和成本效益高度敏感的產業而言，任何對運河運作的干擾或控制權的變動，都可能對美國經濟產生深遠影響。
這條運河最初於1914年開放，是一項美國領導的重大建設工作，1999年根據《托裡霍斯－卡特條約》（Torrijos-Carter Treaties）移交給巴拿馬控制。在卡特政府期間談判達成的條約一直是一些美國政客長期爭論的焦點，他們認為這次移交是一個戰略錯誤。
川普的言論不僅止於批評當年移交運河的決策，甚至威脅若「未能堅守這項寬宏移交背後的道德與法律原則」，美國將要求「完整且毫無疑問地收回」巴拿馬運河。他的擔憂似乎圍繞著對美國利益的不公平待遇，特別是對美國航運收取的高額費用。
然而，這個問題不僅僅是經濟問題。川普的聲明也反映了人們對中國不斷擴大的地區影響力的更廣泛擔憂。自2017年巴拿馬與中國建交，在外交上承認台灣是中國政府的一部分以來，北京方面加強了經濟參與，包括對運河附近基礎設施專案的重大投資。
美國南方司令部（U.S. Southern Command）對這些中國投資表示擔憂。在參議院小組會上，理查森（Laura Richardson）將軍宣稱這些投資對美國利益構成潛在威脅。中國通過李嘉誠的和記港口（Hutchison ports PPC）對運河兩端港口的控制加劇了這些擔憂。和記港口是一家總部位於香港、與北京方面關係密切的公司。這種控制使中國對運河效率至關重要的物流營運產生了重大影響。
這種影響引發了人們對運河中立性的質疑，根據《永久中立條約》，運河應該保持中立，確保所有國家的平等通行。中國的參與，包括分處運河兩端的巴爾博亞和克里斯托瓦爾港口的管理，可能會使人擔心中國會影響甚至操縱運河營運，對嚴重依賴這條路線的美國商業構成風險。
此外，還有安全疑慮認為中國可能在運河基礎設施中安裝監控設備，以蒐集美國海軍與商業船隻的動態資訊，進一步加劇戰略風險。若真如此，中國將能更深入掌握美國的後勤與軍事行動。
川普收回運河的要求可能會遇到重大的法律和外交障礙。永久中立條約並無終止日期，美國對巴拿馬運河的中立地位也有尊重義務，任何強行控制運河的舉動都將被視為違反國際法，損害美國與拉丁美洲國家的關係。
自接管以來，巴拿馬一直有效地管理著這條運河，甚至在2016年將其擴建以因應更大型船舶的通行量，運能倍增。儘管如此，川普的聲明強調了運河對美國利益的持久戰略價值，也顯示美方希望確保能穩定且安全地使用這條關鍵海運航道。
隨著地緣政治緊張局勢的演變，巴拿馬運河仍將是美國外交政策的焦點，需要在維護美國利益和尊重巴拿馬主權之間保持微妙的平衡。這些動態的相互作用將繼續影響全球貿易路線、供應鏈穩定性和這一地區的國際關係。
參考文獻
1. Greg Miller: US lawmakers propose taxing Chinese ships, forcing cargo onto US vessels, Lloyd’s List, Dec 20, 2024
2. Greg Miller: Trump to Panama: Reduce ‘ridiculous’ tolls or US will take back canal, Lloyd’s List, Dec 22, 2024
3. Greg Miller: Trump claims Chinese troops run canal. ‘Nonsense,’ retorts Panama’s president, Lloyd’s List, Dec 27, 2024
4. Noi Mahoney: Panama’s president rejects Trump’s claim of Chinese interference at canal, American Shipper, Dec 27, 2024
5. Craig Fuller:Why the Panama Canal is so Important to Trump, American Shipper, Dec 22, 2024
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