US Ocean Shipping Reform Act is a victory of rhetoric over reality?
何思揚、蘇麒雲
【關鍵字】海運改革法案、美國聯邦海事委員會、世界航運評議會、貨櫃航運業
【keywords】Ocean Shipping Reform Act; FMC; WSC; container shipping
拜登將通膨壓力歸咎於貨櫃航運公司，力主推出《海運改革法案》（OSRA）。聯邦海事委員會（FMC）增加了對承運人的報告規則要求，FMC主席認為《海運改革法案》將有助於重新平衡天平。儘管OSRA得到了美國出口商和製造商的廣泛支持，但是代表航運公司利益的世界航運評議會（WSC）對美國政府代表繼續對航運業進行錯誤描述感到震驚，並抨擊海洋運輸改革法案是「言辭大於現實的勝利」。
拜登將通膨壓力歸咎於貨櫃航運公司
承運人快速的盈利能力已經成為一個熱門的政治話題，而貨櫃航運也成為政客們的一個輕鬆目標。美國總統再次聲稱，承運人從高運價中獲得了不公平的利益，但總統的說法與他自己的監管機構的調查結果相矛盾。
美國總統喬•拜登視貨櫃運輸公司為導致通貨膨脹的一個關鍵原因，並呼籲立法者「對此有所作為」。他在推特上發布一段影片，向人們及美國的進、出口商講述了高運價，並譴責在跨太平洋航線上營運的9家貨櫃公司在過去2年裡大幅提高了運價。
拜登說：「運價上漲的原因之一是控制市場的少數幾家公司將航運運價提高了1,000%之多。這太離譜了。」
拜登說，他已經呼籲國會對承運人進行「打擊」。
拜登說：「我們必須改變這種狀況。我要求國會通過一項立法來糾正這種情況。民主黨人和共和黨人都投了贊成票；它已經在眾議院結束。我預計它將在相當短的時間內進行表決，我預計它將獲得通過。美國經濟的基本要素是強大的，但航運運價需要下降。通貨膨脹是一個大問題。這不會解決所有問題，但它將解決其中的一大塊問題。」
但這一聲明似乎更多針對的是因高通膨率而對政府失去政治信心的國內群眾，而不是對貨櫃航運公司的嚴重威脅。
美國政府自己的海事監管機構——聯邦海事委員會6月初才公布了為期2年的調查結果，發現承運人之間沒有串通定價，市場是競爭性的。
該報告稱，跨太平洋市場並不集中，並發現運價上漲是由美國消費者需求激增和由此導致的船舶艙位短缺所推動的。
報告補充說，跨大西洋貿易的運價也因類似原因而飆升。
聯邦海事委員會委員戴伊（Rebecca Dye）說：「我們的市場是競爭性市場，高額的海運價是由前所未有的消費者需求決定的，主要是在美國，這種需求壓倒了船舶運力的供給。擁堵進一步限制了可用的運力。」
此外，總統提到的立法，即《2022年海洋運輸改革法案》，將只禁止承運人「不合理地減少」美國出口的航運機會，但沒有賦予聯邦海事委員會控制定價的能力。
這並不是拜登總統第一次對貨櫃運輸問題發難。在今年2月的國情咨文演講前的聲明中，他進行了類似的批評，將運價上漲歸咎於該行業的聯盟和整合。
上海航運交易所的資料顯示，跨太平洋航線的運價自今年早些時候達到頂峰後實際上已經下降了5%，這表明市場力量確實仍在發揮作用。
據報導，今天美國的通貨膨脹率已經達到8.6%。
FMC增加了對承運人的報告規則要求
承運人將被要求向美國海事監管機構提供更精確的定價和運力資訊。
美國監管機構表示，此舉將使其能夠深入瞭解各個貿易通道的定價，以及貨櫃和服務類型的定價。
在萬海航運因涉嫌處理滯留費的不當行為而被美國監管機構罰款85萬美元之後，美國聯邦海事委員會進一步加強了對海運公司商業行為的審查，要求大型公司提供更多的營運資料。
聯邦海事委員會在一份聲明中說：「3個全球航運聯盟，即2M聯盟、海洋聯盟和THE聯盟，及其成員公司將被要求提供強化的定價和運力資訊，供當局在評估其行為和市場競爭力時使用。新規定的資訊將使委員會的貿易分析局得以深入瞭解個別貿易通道的定價以及貨櫃和服務類型。它還將提供有關海洋承運人和聯盟的運力管理決策的更直接資訊。」
FMC說，新的要求是由BTA長達一年的審查結果得出的，其目的是為了正確分析承運人行為和市場趨勢所需的資料。
FMC說：「根據新的要求，參加聯盟的承運人需要提交他們在主要貿易通道上運輸貨物的運價資訊，承運人和聯盟都必須提交與運力管理有關的綜合資訊。」
自去年以來，航運成本的飆升和託運人投訴的增加，導致各國和各司法管轄區的監管機構，包括FMC，對承運人的行為提高了警惕。
承運人徵收滯留費和滯期費的方式在美國引起了特別關注，因為美國的港口正面臨嚴重的擁堵。
在一份單獨的文件中，聯邦海事委員會說它和萬海公司已經達成了和解，其中台灣承運人同意支付85萬美元的民事罰款，以換取當局撤銷指控。
萬海不屬於3個航運聯盟中任何一個聯盟的成員。
該公司在2020年5月18日至2022年4月22日期間被指控「明知故犯，沒有建立、遵守和執行與接收、處理、儲存或交付財產有關或相關的公正和合理的規定和做法，不合理地拒絕免除扣押費」，這一行為違反了《航運法》（Shipping Act）。
作為協議的一部分，萬海將不承認其違規行為，而委員會將放棄對該公司在此期間違反滯期費規則的進一步執法行動的權利。
聯邦海事委員會補充說：「萬海公司還將停止對2021年12月30日發布的調查和聽證令中所列舉的有關貨物的扣押評估的收集嘗試。」
萬海表示，該財務處罰對公司的營運沒有重大影響。
萬海說：「萬海航運與聯邦海事委員會勤奮工作，重申公司承諾完全遵守聯邦海事委員會的最終解釋規則，因為它涉及《航運法》中與滯期費和滯期有關的政策。在這方面，公司與聯邦海事委員會合作，對公司的做法和程序進行了修改，公司認為這將改善其為客戶提供的服務，並加強與其他利益相關者的關係。」
萬海並不是今年唯一被聯邦海事委員會罰款的航運公司。
THE聯盟的成員公司赫伯羅德在對託運公司Golden State Logistics的投訴進行調查後，最近因違反滯期費和滯期費條例而被處以82.2萬美元的罰款。
這一裁決表明，聯邦海事委員會在費收爭議中對承運人採取了強硬態度，並將為託運人的論點提供力量，即在無法及時歸還設備的情況下，收費是不公平的。
FMC主席認為《海運改革法案》將有助於重新平衡天平
自大流行病以來，美國進口商和出口商的貿易天平已經再次對他們嚴重傾斜了。總統拜登在6月16日簽署《海洋運輸改革法案》。進口商希望這一賦予聯邦海事委員會更多權力的更新將有助於恢復這種平衡。目前海運公司在拒絕貨櫃訂艙方面的行動對美國出口造成了打擊。
美國託運人與聯邦海事專員馬菲（Daniel Maffei）說：「我們需要確保行業處於一個公平的競爭環境中。」他就該法案的通過以及貿易世界的參與者應注意的事項接受了《美國託運人雜誌》（American Shipper）拉羅科（Lori Ann LaRocco）的訪談。
拉羅科說，有些人擔心該法案不會給予聯邦海事委員會足夠的監管權力，以實施聯邦海事委員會委員戴伊在其對大流行病期間的海運供應鏈問題進行的2年實況調查中提出的所有12項最終建議。
針對這個問題，馬菲認為《海洋運輸改革法案》的通過將帶來實質性的好處，特別是普遍通過的D&D（滯留和滯期費）規則。D&D不應該是一個收入來源。它應該是對貨物運輸的一種威懾。他看好該法案，並希望恢復供應鏈的可信度。在D&D方面，法案賦予FMC所需的權力，但FMC無意將觸手伸得更遠。他表示並非所有的D&D都是不合理的。由於缺乏倉庫空間，港口碼頭不斷被貨櫃堆滿，因此需要徵收這筆費用來改善問題。FMC會制定出最好的規則，也不排除在必要的情況下回頭採納過去的方案，但不做就不知道。他認為解釋性規則是好的，但它是一項正在進行的工作。這項立法不是萬能的，但它將恢復對供應鏈的信心。
多年來，滯期費和滯留費一直是進口商的一個問題。在FMC與美國司法部簽下合作備忘錄後，FMC正在繼續展開各種舉措和審計，另一方面，與 FMC不同的是，司法部有權提起刑事指控，並起訴涉嫌違反反競爭規則的人。該行政命令尤其被視為針對託運人在滯留和滯期費方面遇到的問題，並將有關滯期費或滯期費的合理性的舉證責任從開票方轉移到海運公司。
馬菲希望會有更多託運人的申請案例，法案確實解決了託運人對報復的恐懼。FMC不會讓不公平的承運人永遠逍遙法外；他也希望會有更多的資源出現來幫助時間這個目標，這也是國會委員會所表示的，並得到總統的支持。
從美國出口下降的報告和調查發現，美國出口下降最多的2家遠洋運輸公司是中國政府擁有的中遠海運和東方海外。中國的第1階段義務從未得到履行，但中國有2個承運人，可以很容易地運輸商定的貿易產品。
馬菲表示，FMC採取了幾個步驟，已經取得了一些改善，他們開始詢問出口情況，也鼓勵許多承運人要有更強大的出口計畫。通過這個法案發出了一個明確的資訊，FMC必須在前6個月制定一個規則，一旦承運人知道規則將是什麼，他們就會提早應對。這個法案可能不像眾議院的法案那樣鮮明，但它是對出口的最大的整體變化；此外，對於那些新加入跨太平洋航線的承運人也將一視同仁──他們必須對出口公平。
針對美國碼頭壅塞、倉庫空間短缺、貨櫃及底盤車長住港口等問題，馬菲表示FMC的團隊正在尋找幫助的方法，但這是一個比較棘手的問題；底盤車方面，將按書面規定執行該法案，解決底盤車供應商和海運公司之間的協議問題。
港口無法迅速運出貨櫃是導致西海岸的問題的原因之一，越來越少的承運人通過多式聯運將貨櫃運入內陸。FMC專員本（Carl Bentzel）一直主張FMC對鐵路有更多的管轄權，馬菲也表示，他們正在繼續解決這個問題，如果一個貨櫃來自海洋，那麼FMC確實對該貨櫃有管轄權。
拉羅科認為，美國需要一條進入供應鏈和物流的數位化管道，以實現高效的貿易流動，如目前已有奧克蘭港和亞馬遜旗下公司Amazon Web Services的合作、長灘港與猶他州內陸港的倡議等。馬菲則回應，這不屬於FMC和法案的管轄範圍，他們僅能在為港口各方提供一個論壇，讓他們聚在一起。作為一個獨立的委員會，FMC的目標是成為一個誠實的經紀人。該法案中有一個資料收集條款，但這正在審查過程中。
針對FMC將如何駕馭貨櫃運價的問題，馬菲表示要做的事情很多，運價需要下降，部分與需求的減少有關。他們會繼續尋找任何人為減少運力供給的潛在違規行為。司法部正在研究這個問題。如果FMC發現聯盟成員之間存在著不在其協議中的運價談判。他們正在給予大量的審查，但他們沒有一個干預運價的政策工具。今天的市場是更加集中的。當總統說從「20」到「9」，他指的是承運人數目。進口商和出口商現在有9個選擇，而不是20個。FMC需要確保這個行業處於一個公平的競爭環境。
OSRA得到了美國出口商和製造商的廣泛支持
美國出口商希望航運法規的變化能夠降低成本，增加運力，但這些變化不太可能對擁堵和混亂產生實質性影響。
美國眾議院已經通過了《2022年海洋運輸改革法案》（OSRA22），標誌著這項立法已成為法律，授予美國聯邦海事委員會（FMC）更大權力，以支持美國貨出口。
該法案將賦予聯邦海事委員會以更大的權力來監督貨櫃航運公司的行為，現在將與國會通過的法案合併，然後交給總統拜登頒布。
OSRA22將使承運人承擔更多的責任，證明滯留費和滯期費符合聯邦法規，並將有關D&D費用合理性的舉證責任從開票方轉移到承運人。
它將禁止承運人「不合理地拒絕美國出口的運輸機會」，這是由聯邦海事委員會在新的必要規則制定中確定的。承運人還將被要求每季度報告在美國港口停靠的船隻的TEU容量和進出口貨物總重量。
聯邦海事委員會將被授權對承運人的商業行為進行自行調查，並在適當時採取執法措施。
共同提出該法案的民主黨參議員克洛布切（Amy Klobuchar）說：「港口的擁堵和航運成本的增加給美國出口商帶來了獨特的挑戰，他們看到航運貨櫃的運價在短短2年內增加了4倍，提高了消費者的成本並損害了我們的企業。與此同時，大部分為外資的海運公司報告了創紀錄的利潤。這項立法將幫助美國出口商以公平的價格將他們的貨物及時送到市場。通過這項法案，我們離為美國製造商和消費者提供公平的競爭環境又近了一步。」
OSRA得到了美國出口商和製造商的廣泛支持。
美國農業運輸聯盟（AgTC）在一份聲明中說：「這項法案一旦實施，將為所有出口商和進口商，特別是農業出口商提供急需的救濟。美國農產品的運輸危機已經變得越來越嚴峻。在美國生產的許多農產品經歷了來自其他國家的激烈競爭。如果我們不能可靠地運送我們的產品，我們的外國客戶將找到替代我們出口的產品。」
AgTC估計，由於運輸中斷、高成本和承運人喜歡退回空貨櫃而不接受載貨出口，美國農業對外銷售量的5分之1無法實現。
AgTC說：「OSRA專門針對這些做法而成立，這些做法給美國農業帶來了如此多的困難，並威脅到我們的全球競爭力。」
但代表承運人利益的世界航運評議會（WSC）警告說，這項法案將要求承運人保證他們無法控制的其他各方的表現，例如，讓承運人承擔確保協力廠商供應商提供底盤車、卡車和鐵路車輛的責任。
WSC說：「認為海運公司對目前的供應鏈擁堵負有全部責任的說法是不真實的。」
WSC認為美國政府對航運業進行錯誤描述
在呼籲立法者採取行動的幾天後，總統拜登將通過《2022年海洋運輸改革法案》（OSRA2022）使其成為法律。
這項新法律在國會和參議院的通過過程中得到了兩黨的支持，它將賦予聯邦海事委員會更多權力，以確保託運人，特別是出口商得到公平對待，但這對改善擁擠狀況或降低運價作用不大。
聯邦海事委員會主席馬菲（Daniel Maffei）說：「這項法案為聯邦海事委員會執行的法律提供了必要的和早該進行的更新。這些變化將對美國託運人的服務方式產生有益的影響，並將對海洋貨運服務的提供方式帶來更多的問責。立法者清楚地聽到了來自美國製造商、農民和依賴國際海洋貨運服務的公司的求助呼聲。」
他補充說，委員會將「迅速採取行動」，實施必要的步驟，為託運人帶來立法的好處，首先是制定解決出口運輸的規則。
馬菲說：「OSRA2022將為聯邦海事委員會提供更多的權力，以確保行業參與者有正確的激勵措施，並確保海洋貨物運輸系統的所有利益相關者都能夠有發言權。」
代表貨櫃航運公司利益的世界航運評議會（WSC）表示，他們期待著與FMC合作，以儘量減少對供應鏈的干擾的方式實施OSRA2022。
但世界航運評議會也警告說，新的法律不會是解決供應鏈中擁堵和混亂的銀彈。
WSC說：「在整個新冠疫情大流行期間，航運公司已經全力以赴保持貨物運輸，部署了每一艘船和每一個貨櫃，增加航班，並為未來投資。但是，只要美國的港口、堆場和倉庫仍然超負荷運行，就無法應付增加的貿易水準，船隻就會一直停留在港口之外，對進口商和出口商都不利。」
WSC還回擊了總統拜登在洛杉磯港發表的言論，他將高運價歸咎於通貨膨脹，並聲稱僅9家服務於跨太平洋地區的承運人就將運價提高了高達1,000%。
拜登還說，這讓他「內心憤怒」，足以想「爆」出那些責任人。
WSC說：「我們對美國政府代表繼續對航運業進行錯誤描述感到震驚，並對硬資料和煽動性言論之間的脫節感到擔憂。在亞美貿易中為美國人民、工業和政府服務的22家（而不是9家）國際承運人是建立這個國家的全球供應鏈的一部分，他們進口和出口食品、藥品、電子產品、化學品以及我們所依賴的其他一切。」
WSC說，過去幾年看到的運價水準的提高是需求超過供應和陸路擁堵的結果，與疫情封鎖有關的干擾加劇了這種情況。
WSC說：「美國聯邦海事委員會最近對過去2年進行的第29項事實調查也得出了同樣的結論：我們的市場是有競爭力的，高額的海運價是由前所未有的消費者需求決定的，主要是在美國，這種需求超過了船舶運力的供給。擁堵進一步限制了可用的運力。」
WSC警告說，在進口擁堵緩解之前，出口擁堵將持續存在，需要對港口和多式聯運系統進行進一步投資。
WSC說：「海運公司繼續運輸創紀錄數量的貨物，並在新的運力方面進行了大量投資。美國需要做出同樣的承諾，並投資於其陸路物流基礎設施。」
然而，OSRA2022不太可能對壅塞或運價產生任何實際影響。
雖然它確實賦予了聯邦海事委員會更多的權力來監督諸如滯期費和滯留費等費用，並防止承運人「不合理地」拒絕貨物出口，但聯邦海事委員會不能規定運價。
航運諮詢公司Vespucci Maritime首席執行長詹森（Lars Jensen）在領英上寫道：「新的OSRA2022中沒有任何與價格控制有關的內容，也沒有與承運人合併或聯盟和船舶共用協定的運作有關的內容。因此，在過去一週內看到的政治言論，那些對缺乏競爭所導致的高運價的憤怒，根本就不是立法的一部分。」
海洋運輸改革法案是言辭大於現實的勝利
雖然美國總統拜登對新航運法的效果大肆宣揚，但該立法的現實情況卻更加平淡。
《2022年海洋運輸改革法案》（OSRA 2022）在美國總統拜登簽署後已通過成為法律，但其影響可能遠遠低於一些支持者的期望。
拜登說，該法案將「制止航運公司利用美國家庭、農民和企業的需求來獲得利益。法案將推動價格降低，給美國人民一點喘息的機會」。
他重複了一個「彌天大謊」，他說只有3個聯盟中的9家承運人為美國提供服務，並利用金戈鐵馬的遊戲規則指出，在一個完全自由的市場中，沒有一家美國公司能夠成功地營運經營一家全球貨櫃航運公司。
他說，相反，「外資」公司在2021年獲得了1,900億美元的利潤，「因為他們可以這麼做，所以他們黏在美國家庭和消費者身上」。
然而，一個美國擁有的公司，即蘋果公司，獨自賺取960億美元的淨利潤，這似乎並沒有引起人們的關注。
代表主要承運人的世界航運評議會（WSC）理所當然地再次要求總統調低言辭，指出像總統這樣的錯誤陳述破壞了「理解和努力解決美國供應鏈問題的根源」之能力。
WSC在一份聲明中說：「供應鏈不是外國的；它是全球的。事實是，海運公司在全球市場上積極地相互競爭，包括在與美國貿易最緊密相關的航運通道上。」
這一事實已被全球監管機構，包括美國聯邦海事委員會對貨櫃貨運定價的許多調查所證實，這些調查發現高運價的根源是運輸需求高漲和供應鏈擁堵，是「市場供需力量動態平衡的產物」。
在疫情發生前的10年裡，這些供需法則使貨櫃航運業處於虧損狀態，甚至無法賺取其資本成本。似乎無法解釋為什麼美國這個自由市場資本主義的聖地，會拒絕公司的成功和盈利。
但是，如果把它放在政治酬庸和全球經濟的背景下就可以解釋了。
拜登正在主持一場經濟危機，通膨率急劇上升，並面臨著中期選舉和強大的遊說團體，這些遊說團體與外國的貨櫃航運公司不同，他們會投票。將通貨膨脹和高成本歸咎於邪惡的外國人，是為了迎合這些遊說團體，轉移人們的注意力。
OSRA22將為美國進口商和出口商面臨的少數問題提供一些有限和具體的補救措施。但它不會降低運價，不會打破聯盟，不會解決擁堵問題，也不會出現一家以美國為基地的全球貨櫃航運公司。
正如拜登自己所說的那樣，美國消費者將繼續支付9家外資貨櫃公司的高運價。至少目前是這樣。
貨櫃運輸，就像經濟一樣，是週期性的。運價已經脫離了高峰期，而且有一些早期跡象表明，擁擠狀況正在緩解。如果通貨膨脹導致經濟放緩，需求將緩解，就像供給一樣。那時，承運人就能夠用他們的利潤訂購大量的船隻。
平衡最終會恢復。它可能不會回到2010至2019年的虧損環境，但這是一件好事。
然而，一旦運力供給和運力需求達到動態平衡，OSRA22面對運價將無能為力。
參考文獻：
- James Baker: Biden blames box lines for inflationary pressures, Lloyd’s List 10 Jun 2022
- Cichen Shen: FMC increases reporting rules for carriers, Lloyd’s List 06 May 2022
- Lori Ann LaRocco: Will the Shipping Reform Act help rebalance scales? The FMC chairman thinks so., American Shipper June 15, 2022
- James Baker: US shipping regulation reform one step closer, Lloyd’s List 01 Apr 2022
- James Baker: Biden to sign Ocean Shipping Reform Act into law, Lloyd’s List 14 Jun 2022
- James Baker: Ocean Shipping Reform Act is a victory of rhetoric over reality, Lloyd’s List 17 Jun 2022
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