Is there any collusion among ocean carriers?
許藝菲、徐劍華
【關鍵字】美國聯邦海事委員會、遠洋承運人、航運改革、欺詐、勾結
【keywords】FMC; ocean carriers; shipping reform; rip-off; collusion
6月10日，美國總統喬．拜登在洛杉磯港演講前抨擊了遠洋承運人巨頭，他對遠洋承運人說：「欺詐結束了」。但是，此前美國聯邦海事委員會（FMC）聲稱，經過長時間的細緻、盡責調查，沒有發現遠洋承運人之間勾結的證據。近期內，美國國會將投票決定對航運業進行全面改革。
拜登在洛杉磯港演講前抨擊了遠洋承運人巨頭
演講可能吹捧勝利，但總統的特別工作組迄今為止提供了好壞參半的結果。
拜登於6月10日在洛杉磯港發表演講，在此之前，白宮公布了總統與抱怨海運成本過高的零售商的視訊通話。
拜登在電話會議上說：「運價上漲的一個重要原因是跨太平洋運輸的成本。從亞洲到美國的海運公司只有9家。這些公司已經把它們的運價提高了1,000%。」
視訊結束時，拜登呼籲國會通過《海運改革法案》，美國眾議院將就該法案進行表決。拜登說：「我希望它能通過。我期待著簽署這份改革法案。」
在後來發表的演講中，拜登重新介紹他的政府為緩解供應鏈中斷和高昂的託運人成本所做的努力，這些問題在他的任期內占據了大部分時間。
美國農業運輸聯盟執行董事弗利德曼（Peter Friedmann）在拜登演講之前告訴FreightWaves：「拜登必須確保國際海運公司，作為通過美國港口從中國和其他國家進口到美國的條件（並宣布每季數十億美元的利潤），為我們向世界出口的農業提供可靠和負擔得起的海洋運輸。」
到目前為止，拜登在任職期間花了大量時間處理供應鏈中斷的問題。以下是政府為緩解港口供應鏈中斷而採取的一些主要行動的概述。
1、24/7運作
洛杉磯和長灘港在9月延長了他們的閘口時間，這為Walmart、聯邦快遞和UPS等公司提供了一個立得點，它們在10月份也計畫在這些港口擴大他們的貨櫃業務。這也是政府努力在全國最大的貨櫃綜合碼頭清理巨大的貨櫃瓶頸的一部分。
這一努力得到了達飛海運等航運公司的幫助。達飛海運開放設在洛杉磯港的旗下碼頭的閘口，24/7營運（即每週7天、每天24小時不間斷運作），並向多式聯運卡車司機和進口商提供每個貨櫃100美元的獎勵，鼓勵他們在8天內將貨櫃搬離碼頭。多年來，鐵路一直是全天候營運的港口。
但是，由於與港口業務（包括倉儲、貨運和港口勞動力）相關的其他公司數量眾多，因此要全天候營運是一個非常困難的過程。
Morgan & Lewis律師事務所高級主管林奇（Tim Lynch）最近在美國國家工業運輸聯盟（NITL）的一次會議上表示：「我認為，從概念上講，當你有巨大的貨運量時，24/7聽起來是一個非常好的解決方案。問題是，有些情況下，碼頭工人在那裡準備裝卸貨物，但卡車卻無法運過來，因為司機下班了，或者他們找不到底盤車。所以，僅僅讓港口全天候運轉，而沒有讓供應鏈的其他部分適應，這是一種空洞的勝利。」
2、彈出式貨櫃堆場
去年11月，拜登政府從聯邦政府撥款800萬美元，幫助喬治亞州港務局（GPA）在距離實際港區數英里的地點修建了緊急溢出的「彈出式」貨櫃倉庫。
事實證明，這些地塊在緩解薩凡納港（Savannah）的擁堵方面取得了成功。今年早些時候，港口工作小組與美國農業部（USDA）和奧克蘭港一起，複製了這一概念，為港口附近的一個新的25英畝的專門用於農業出口的貨櫃集結地提供了資金。
美國農業部除了支付最新的「彈出式」貨櫃堆場60%的啟動費用外，還向使用該堆場的託運人提供每個貨櫃125美元的補貼，以抵消將貨櫃運到那裡的物流成本。今年3月，西雅圖和塔科馬港組成的西北海港聯盟（NWSA）也與美國農業部建立了類似的合作關係，向託運人提供每個貨櫃200至400美元的補貼。
世界航運評議會（WSC）主席兼首席執行長巴特勒（John Butler）說：「據我所知，這些措施很有用。總有一個規模的問題，因為你只能處理這麼多貨物。但它已經被政府有效地部署了，我認為它正在發揮作用。」
3、基礎設施融資
美國運輸部長布蒂吉格（Pete Buttigieg）今年1月訪問了洛杉磯和長灘港，利用這次訪問推動創紀錄的貨運量，同時誓言要解決海運貨櫃市場中潛在的反競爭行為。
他還推動了對海上基礎設施的歷史性投資，包括在總統去年11月簽署的1.2萬億美元基礎設施法案中授權的資金。
布蒂吉格說：「只要疫情持續，只要我們在彌補過去幾十年的投資減少，我們就會看到對運輸時間和運輸成本的影響。」
為了應對這些影響，布蒂吉格提到了一筆5,230萬美元的撥款，用於支持長灘港的一個碼頭鐵路項目。這項撥款是對19個州資助的25個港口項目的2.41億美元的一部分。
今年5月，運輸部宣布了其港口基礎設施發展計畫的年度撥款——6.84億美元，創下運輸部歷史上的最高紀錄。
巴特勒說：「這些投資需要時間來實施，它們是一套長期的工具。這是兩黨共同努力的結果，我認為這是聯邦政府解決這些供應鏈問題最合適的方式之一。我們知道我們在維護和擴大基礎設施方面落後了。除非我們跟上步伐，否則就不可能擁有高效的端到端供應鏈。」
4、貨運物流優化作業（FLOW）
為了在實體基礎設施上進一步努力並改善貨物流通，白宮在3月宣布了一項名為「貨運物流優化作業」（FLOW）的運輸部資料共享計畫，這是一項旨在改善連接供應鏈的數位基礎設施的試點貨運資料交換計畫。
政府官員希望，試點將在今年夏末之前實現概念驗證的貨運資料交換。試點最初有18家參與者，包括港口、託運人、卡車運輸、倉儲和物流公司。
白宮的一份簡報稱：「這些關鍵利益相關者將與政府合作，發展概念驗證資訊交換，以緩解供應鏈擁堵，加快貨物運輸，並最終降低美國消費者的成本。」
然而，自從這一概念推出以來，幾乎沒有公開宣布什麼進展，相反卻一直存在質疑和擔憂。
「FLOW」計畫宣布一個月後，密西西比州共和黨參議員威克（Roger Wicker）宣布，致信布蒂吉格，要求獲得更多關於FLOW將如何運作的資訊，以及政府將在多大程度上參與監督。
威克寫道：「任何提高貨運系統效率的工作，都必須對在貨運網路中工作並依賴貨運網路的大量利益相關者有用。為了取得成功，FLOW倡議應該採用一種平衡的、開放的方法，結合來自廣泛的運輸利益相關者和託運人的回饋。」
5、卡車租賃工作組
拜登政府於去年12月公布了多層面的卡車運輸行動計畫，以支持卡車運輸行業，其中包括由交通部和勞工部聯合發起的「駕駛好工作」倡議。該倡議的目標不僅是提高司機招聘的門檻，而且是提高留住司機的門檻，包括研究卡車司機的薪酬和無薪滯留時間問題。
它還指示聯邦汽車運輸安全管理局（FMCSA）成立一個卡車租賃工作小組，FMCSA從4月份開始接受申請。法律要求該委員會完成的任務包括審查港口拖運司機可用的協議。
港口運輸一直是卡車運輸的一個部門，產生了大量關於掠奪性租賃做法的投訴。
布蒂吉格在宣布該計畫時說：「卡車租賃特別工作組代表了政府為改善卡車行業所採取的重要行動之一。美國的卡車司機需要也應該得到公平的租賃協議，這項工作將有助於確保租賃是光明正大的。」
拜登對遠洋承運人說：「欺詐結束了」
拜登在洛杉磯港發出挑戰，指控遠洋運輸公司提高消費者運價。
6月10日，美國總統拜登將當天早些時候全球最大幾家海運公司公布的創紀錄通脹資料歸咎於立法，要求航運公司對運輸成本和服務標準承擔更多責任。
拜登在洛杉磯港說：「每隔一段時間，你學到的東西會讓你發自內心地憤怒。這就是為什麼我呼籲國會打擊那些在去年利潤高達1,900億美元的情況下提高運價的外資航運公司。一年之內，他們的利潤增長了7倍。」
6月9日，他在白宮發布的一段視訊中重申，跨太平洋貿易中的9家主要遠洋運輸公司已將運費上調了多達10,000%，這意味著，缺乏競爭是問題的根源。然而，在本月早些時候發布的一份報告中，美國聯邦海事委員會（FMC）沒有發現主要航運公司之間相互勾結的證據。
拜登所說的9家航運公司是指聯盟成員馬士基航運、地中海航運、達飛海運、中遠海運、長榮海運、HMM、赫伯羅德、海洋網聯船務（ONE）和陽明海運。顯然不包括以星航運（Zim），雖然它也是跨太平洋貿易的主要參與者，但它不是聯盟成員公司。根據Sea-Intelligence的資料，2012～2020年，聯盟在跨太平洋貿易中約占80～85%的運力，但在2022年前4個月，這一比例下降到64%。
拜登說：「我們必須繼續走到一起，找到共同點，解決問題。沒有比在港口開始更好的地方了，讓那9家航運公司明白：欺詐結束了（The rip-off is over）。」
《2022年海洋運輸改革法案》獲得國會通過，並簽署成為法律。這項立法擴大了聯邦海事委員會（FMC）對貨櫃船承運人的監管權力，同時也將促進美國的出口。
拜登說：「這是一件大事。那些想靠薪水糊口的人都在想，『上帝啊，這和9家航運公司有什麼關係？』你做的幾乎所有事情，包括你吃的東西、你必須拉回家的東西、你家裡需要的東西，都與來自國外的供應鏈有關。」
拜登是由國際碼頭暨倉儲工會聯盟（ILWU）成員迪科斯坦佐（Sal DiCostanzo）請來的，該聯盟正在與西海岸海運碼頭營運商談判一份新合約。
該行業正在密切關注這些談判，因為如果長期拖延達成協議，如果僵局導致工作放緩或停工，可能會導致港口中斷達到新的水準。自動化被普遍認為是最重要的議題。
Morgan & Lewis律師事務所高級主管、太平洋海事協會（PMA）顧問林奇表示：「對管理層來說，真正重要的是解釋為什麼需要（自動化)），而不僅僅是因為我們覺得自己想這麼做。」太平洋海事協會代表碼頭管理層談判合約。林奇在5月26日舉行的全國工業運輸聯盟年度運輸峰會上提供了ILWU-PMA會談的最新情況。
林奇說：「這是一種共用的資訊，『我們在一起』。我們必須增加這些設施，增加產量。它們將在2028年達到產能。那之後會發生什麼？他們保持停滯不前。這對營運商和碼頭營運商肯定不是好事，對碼頭工人肯定也不應該是好事。」
FMC沒有發現遠洋承運人之間勾結的證據
在拜登抨擊航運公司「欺詐」之前，5月31日，FMC的戴伊（Rebecca Dye）發布的報告稱，儘管有「眾多指控」，她沒有發現主要遠洋承運人相互勾結的證據。但是，美國聯邦海事委員會仍可能調查海運領域的「多項指控」。
戴伊呼籲澄清空櫃退貨做法，並對「海洋公共承運人、海港和海運碼頭通過關稅評估的大量收費」進行調查。
這些建議是戴伊關於新冠疫情對海運供應鏈影響的最終報告中的12項建議中的一部分。
在為期2年的「事實調查29」調查中，戴伊重點關注與流行病有關的2個問題：運輸貨物的高成本以及滯期費和滯留費。
戴伊的報告說：「儘管存在某些誤解，但目前跨太平洋貿易的航運服務市場並不集中。海洋公共承運人之間、3大聯盟之間以及各聯盟成員之間的競爭都是激烈的。海洋服務市場的競爭仍然非常激烈，尤其是在跨太平洋貿易中。儘管以歷史標準衡量，某些海洋運輸運價，尤其是即期運價高得令人不安，但疫情、消費者支出意外激增（尤其是在美國）以及供應鏈擁堵加劇了這些運價，這是供需市場力量博弈的產物。迄今為止，我們沒有發現任何跡象表明，目前的航運運價是我們市場上主要遠洋運輸公司串通或非法行為的結果。」
戴伊在報告中提出的建議如下：
一個FMC國際海運供應鏈項目；
l 制定一項規則，「為空櫃返還慣例提供連貫性和明確性」；
l 一條「在最早歸還日期方面提供一致性和清晰度的規則」；
l 要求海洋公共承運人、海港和海運碼頭雇傭FMC執法官；
l 向航運公眾提供關於FMC競爭執行、服務合約、預測和託運人協會等主題的資訊；
l 加強與美國農業部在貨櫃供應方面的合作；FMC調查「與海洋公共承運人、海港和海運碼頭通過關稅評估的大量收費相關的做法」；
l 規定「對商人運輸和承運人運輸提供一致性和清晰度」；
l 創建國家海港、海運碼頭和海運承運人諮詢委員會；
l 重新建立出口快速應變小組；
l FMC「參與討論空白航班協調和資訊可用性」；
l 重新關注孟菲斯鐵路、其他鐵路設施以及全國各地其他設施的極端供應鏈設備錯位問題。
在FMC與報告一起發布的一份聲明中，戴伊表示：「我期待委員會實施我的最終建議，我相信，這些建議將為某些港口和供應鏈操作提供急需的清晰度和一致性，特別是涉及最早的返回日期和空櫃返回。」
這是事實調查29的第2套建議。去年7月，戴伊提出了8項臨時建議。6月1日，FMC表示，所有這些不需要立法行動的建議都已付諸實施。
戴伊表示，她對FMC在滯留費和滯期費解釋性規則中推進「激勵原則」感到高興。
FMC主席馬菲（Daniel Maffei）在6月1日的新聞稿中說：「這條解釋性規則很容易理解：如果收費能夠激勵貨物移動，那就很合適。如果沒有，那就不合適。戴伊專員領導這一事實調查的工作，對於確定FMC能夠最好地協助進口商和出口商應對與新冠疫情大流行相關的供應鏈挑戰的方式至關重要。我渴望與她和我們的同事一起實施最終的建議，這些建議將指導FMC讓遠洋運輸業的大公司負起責任。」
國會投票決定對航運業進行全面改革
在眾議院和參議院兩黨的支持下，2022年海洋運輸改革法案於6月13日在眾議院以369張贊成票獲得通過，並於16日由美國總統拜登正式簽署完成。
這是自1998年以來對航運法規進行的最大規模改革，該法案擴大了FMC的監管權力，目的是促進美國出口，同時遏制過去25年來主要通過船舶聯盟的崛起而增強的遠洋運輸公司市場力量。
美國眾議院審議的海洋運輸改革法案，其中包括規則制定、研究和報告等關鍵條款的最後期限。以下是這些規定的摘要、相應的期限以及它們的重要性。
1、滯期費／滯留費立法
FMC應制定規則，進一步界定普通承運人、海運碼頭營運商、託運人和海洋運輸仲介在評估滯期費或滯留費方面被禁止的做法。
重要原因：規則的制定（FMC實際上已經發起）使FMC關於滯期費和滯留費的解釋性規則得到了嚴格的執行，託運人聲稱承運人沒有遵守這些規則。
截止日期：自制定之日起不遲於45天，最終規則自制定之日起不遲於1年。
2、反不公平／歧視性法的制定方法
FMC應發起一項規則制定，定義承運人對其客戶使用的不公平或不公正的歧視性方法。
重要性：該條款的目的是解決出口商和小託運人對承運人服務歧視的投訴。
截止日期：自制定之日起不遲於60天，最終規則不遲於制定之日起1年內。
3、制定拒絕交易的規則
FMC將與美國海岸警衛隊協商，制定規則，定義不合理拒絕處理或談判船舶空間。
重要原因：與不公平／歧視性方法規則制定有關，這一條款處理了託運人關於承運人無視他們認為對其經營無利可圖的客戶的投訴。
最後期限：不遲於制定之日起30天，最終規則不遲於制定之日起6個月。
4、航運交易所註冊表
FMC應發布規則，為註冊的國家航運交易所制定標準。
重要原因：連接託運人和承運人以簽訂基礎運輸合約為目的的航運交易平台（數位、場外交易或其他方式）在未首先向FMC註冊之前將無法營運。
截止日期：自制定之日起不遲於3年。
5、街道停留時間統計
貨櫃街道停留時間資訊的收集和公布應由管理和預算辦公室批准。行政管理和預算局還將公布包括內陸港口在內的前25個港口的多式聯運停留時間的統計資料（取決於撥款資金）。
重要原因：街道停留時間與託運人滯留成本有關，是導致港口和供應鏈擁堵的一個主要因素。
批准資訊收集的截止日期：法律頒布後不遲於60天，發布停留時間統計資料的截止日期不遲於法律頒布後240天（此後不少於每月一次）。（此項規定的授權將於2026年12月31日到期。）
6、提高FMC的調查能力
FMC主席應在該機構5個部門中設置不少於7個總職位，以協助調查和監督，除此之外，還應在這些部門中設置自制定之日起就已存在的職位。
重要原因：新的監督權力將要求更高的人員配備水準。
截止日期：不遲於制定之日起18個月。
7、應急當局解決供應鏈擁堵問題
FMC應發布資訊徵詢，徵求公眾意見，以確定供應鏈擁堵是否已造成對國際海洋運輸供應體系的競爭力和可靠性造成重大不利影響的緊急情況，以及臨時緊急命令是否會緩解這種情況。緊急命令可包括要求海洋承運人或海運碼頭直接與託運人、鐵路和汽車承運人分享與貨物輸送量和可用性有關的資訊，以確保貨物的高效運輸、裝卸。
重要原因：政府緊急命令被認為是處理運輸問題的最後手段。
最後期限：不遲於頒布後60天，緊急命令的有效期不超過60天。（本條規定的授權在頒布後18個月失效。）
8、底盤車池最佳實踐
FMC應與運輸研究委員會（TRB）達成協議，根據該協定，TRB應開展一項研究，並制定為使用底盤車池的海上碼頭營運商、汽車承運人、鐵路和其他利益相關者提供服務的碼頭或近碼頭底盤池的最佳實踐，以優化供應鏈的效率和有效性為目標。
重要原因：多式聯運公司、託運人和遠洋運輸公司對底盤車池的運作方式存在爭議，政府正在尋求更多的方法來提高它們的效率。
截止日期：不遲於2023年4月1日簽訂協定，不遲於2024年4月1日在FMC網站上公布最佳實踐。
9、CDL許可證測試
聯邦汽車運輸安全管理局應審查「聯邦汽車運輸安全管理局」（FMCSA）在2021年8月31日針對各州應對新冠疫情緊急情況有關協力廠商CDL技能考試考官的命令中描述的酌情豁免權力。
重要原因：人們一直擔心，允許各州進行協力廠商技能測試——目的是提高卡車司機認證的效率——可能會降低安全性。
截止日期：不遲於制定日期後90天。如果FMCSA在審查後沒有發現安全問題，該機構將在審查完成後90天修改機動承運人規定，使酌情放棄權力永久化。
10、危險品運輸的潛在歧視審查
美國總審計長應啟動一項審查，審查遠洋運輸公司是否有任何系統性的決定，通過拒絕船舶空間或設備來歧視運輸危險材料。
原因：由於過去2年對運力的需求不斷增加，一些運輸危險品貨物的託運人抱怨說，他們被不合理地拒絕提供艙位。
截止日期：不遲於制定之日起90天。
11、利用內陸港口儲運貨櫃
美國運輸部將與美國海事局和聯邦海事委員會（FMC）協商，召開港口、出口碼頭、海運承運人、鐵路、卡車運輸公司和港口勞工代表會議，討論確定聯邦和非聯邦土地（包括內陸港口）的策略，以便因港口擁堵而用於貨物貨櫃的儲存和轉移。
重要原因：隨著港口地區多餘的房地產溢價，甚至根本不存在，人們的注意力正轉向更遠的內陸地區，以替代貨櫃的存儲空間。
截止日期：不遲於制定之日起90天。
12、美國港口採用技術的報告
審計長應向國會提交一份報告，說明與外國港口相比，美國港口採用技術的情況。該報告將考慮通用能力，評估美國港口的技術是否能夠降低貨物處理成本、監管壁壘以及對勞動力的影響。
重要原因：採用技術——包括更高水準的自動化——是貨運行業在解決美國港口對貨櫃容量日益增長的需求時的一個主要考慮因素。
截止日期：自制定之日起不遲於1年。
總則——沒有具體的截止日期
l 公開披露：FMC應每年在其網站上公布並更新本節項下公共承運人發現的所有虛假滯留和滯期費發票資訊，以及每個公共承運人對公共承運人施加或評估的所有處罰。
l 調查：FMC應在其網站上發布「事實調查第29號，國際海洋運輸供應鏈參與」的結果報告。
l 資料收集：FMC應在其網站上發布一份日曆季度報告，描述各大洋公共承運人營運的每艘船（在美國港口，包括美國的任何領土或屬地）的進出口總噸位以及實櫃和空櫃的TEU總數。
l 公眾意見：FMC應在其網站上建立一個網頁，允許提交意見、投訴、關注、不合規報告、調查請求和替代爭議解決請求。
l 消費者事務辦公室：FMC應設立消費者事務和爭議解決服務辦公室，以提供非裁決性的協助、調解、便利和仲裁，以解決涉及FMC管轄範圍內的貨物運輸、家庭用品運輸和郵輪的挑戰和糾紛。
參考文獻：
- John Gallagher: Biden slams ocean carriers ahead of Port of LA speech, American Shipper June 9, 2022
- John Gallagher: Biden to ocean carriers: ‘The rip-off is over’, American Shipper June 10, 2022
- Kim Link Wills: FMC finds no evidence of collusion among ocean carriers, American Shipper June 1, 2022
- John Gallagher: Congress is voting soon to overhaul the shipping industry., American Shipper June 10, 2022
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