Disputes on Jones Act
韋鳳華、徐劍華
【關鍵字】鐘斯法案、夏威夷、阿拉斯加、波多黎各
【keywords】Jones Act; Hawaii; Alaska; Puerto Rico
卡托研究所：鐘斯法案削弱了美國造船和國家安全
政策組織卡托研究所（Cato Institute）說，保護國內航運的法律削弱了美國的造船業和國家安全。
卡托研究所是一個總部設在華盛頓的政策團體，一直在反對鐘斯法案。該研究所發表的一份政策分析報告說，這項被廣泛視為美國海上政策基石的法律實際上損害了美國的造船工業和國家安全。
鐘斯法案要求從事國內貨物運輸的船隻必須在美國建造，由美國公民擁有，並在美國註冊。
《鐘斯海洋航行法案》的船隻將阿拉斯加、夏威夷和波多黎各與美國大陸連接起來，並被用來沿著美國海岸線運送石油產品。
雖然卡托研究所的研究課題主要集中在大型遠洋船舶上，但大多數鐘斯法案船舶是拖船和駁船，如密西西比河、五大湖或沿海水域航行的船舶。
宣導國內航運業的美國海事夥伴協會（American Maritime Partnership AMP）說：「4萬艘鐘斯法案船隻在國內貿易中運營，為美國提供了近65萬個就業崗位，每年帶來1500億美元的經濟效益。每創造一個直接海事工作，就創造了5個間接就業機會，這將帶來超過410億美元的勞工補償。海事行業每年運輸10億噸貨物，在緩解全國擁擠的公路和鐵路擁堵方面發揮著重要作用。」
美國海事管理局局長馬克·布茨比表示，《鐘斯法案》有助於「維護一支掛美國旗的國內貿易船隊。」
2019年4月在對美國參議院商務委員會的科學和運輸安全子委員會的聽證會上，布茨比在證詞中說：「鐘斯法案船上雇用美國水手，確保船隻導航的日常和美國之間的沿海港口和內河水運經營與美國文檔，上層海員中由美國人占多數，而非像外國國旗下那樣的雇傭大批外國船員。鐘斯法案船隊的美國水手是我們在國內港口和水域的『耳目』，為我們的國家增加了一層重要的安全保障。此外，《鐘斯法案》要求支持美國的造船廠和維修設施，並維持生產和維修美國造船舶（包括海軍和海岸警衛隊船隻）的供應鏈。」
但在卡托研究所長達21頁的分析報告有一個立場鮮明的標題–《鐵銹桶：鐘斯法案削弱了美國造船和國家安全》。卡托政策分析師科林•格拉布說：聲稱鐘斯法案可以幫助培養商船海員以及修造船功能，可以在戰爭期間參戰則被誤導的，是一個信條分析的產物。
格拉布認為，對美國造船業的保護和對一個強大的美國旗艦隊的渴望之間存在著內在的衝突。
報告說，鐘斯法案的遠洋船隻數量從1950年的400多艘下降到今天的99艘。
格拉布引用了國會研究服務處（Congressional Research Service）2019年的一份報告《鐘斯法案下的航運：立法和監管背景》。報告稱，在美國船廠建造一艘船的成本是在海外建造同類船舶的四到五倍。他說，這種溢價「相當於對美國造船業的巨額補貼」。
格拉布建議應該允許外國建造的船隻在國內進行貿易，並指出許多美國軍方用於海上運輸的船隻都是在海外建造的。他說，國家準備後備力量，即政府擁有的可用於增加戰時海上補給的的46艘船隻中，有30艘船是在外國建造的。參與海上安全計畫（MSP） 的所有60艘船隻全部是在國外建造的。MSP提供美國私營企業作為交換條件，他們承諾在戰爭或國家緊急情況下向政府提供這些船隻。
格拉布說：「在這個世界上，船舶無處不在，船廠建造各種船舶的能力都很強大。《鐘斯法案》可以通過集中精力確保訓練有素的船員隨時為我們的海船配備船員，從而為國家安全做出貢獻。如果僅廢除《鐘斯法案》繁重而不尋常的國內建造要求，船舶供應和對海員的需求就會上升。」
他說，鐘斯法案船隻可能無法在戰爭期間使用，因為它們可能不是軍方需要的那種船隻。此外，即使在戰爭時期，他們也可能需要在國內運輸貨物。通過中斷關鍵的供應聯繫，將船舶從這些貿易中撤出可能會帶來相當大的破壞。
除了取消「美國建造」的要求，格拉布建議政府建立一個民用商船保護區，在那裡商業海員將接受新船技術以及軍事知識和技能的培訓。該組織的成員將被強制在戰爭期間報到，但他們也有資格作為退伍軍人享受福利。
格拉布說：「為這樣一支後備部隊提供聯邦資金應該是一個提供軍事海運的更為公平的體系。根據目前的安排，《鐘斯法案》的成本不成比例地由美國那些與美國大陸的貿易嚴重依賴海運的非相鄰州和地區承擔。這意味著，雖然《鐘斯法案》為美國軍方提供了海運能力，但支付給這些州和地區的公民卻不成比例，包括貧困的波多黎各。」
格拉布還建議政府可以補貼商船海員的工資，甚至允許外國海員在戰時懸掛美國旗幟的船隻上擔任船員。
夏威夷國會議員凱斯：希望廢除或修改鐘斯法案
眾議員埃德·凱斯說，《鐘斯法案》這項法律是夏威夷生活成本高的一個原因。
美國眾議員埃德·凱斯在國會對修改《鐘斯法案》提出了三個相關法案,說該法律是「使夏威夷以及其他不在美國大陸上的其他地方的生活成本非常高的關鍵因素之一」。
《鐘斯法案》（Jones Act）是一部海上運輸法，要求在美國兩個地點之間運輸貨物的船隻必須在美國建造，由美國公民擁有和駕駛，並在美國註冊或掛美國國旗。
由個案提出的三項法案如下：
- H.R. 5500，或《非連續航運競爭法案》（Nonshipping Competition Act），該法案將使美國境內額外的非連續貿易不受《鐘斯法案》的約束，包括「低48州」與夏威夷、阿拉斯加和波多黎各之間的貿易。根據凱斯的提議，這三地的貿易將得到「沿海」航運法律的豁免，並以一種更類似於美國大陸和美屬薩摩亞、北馬利安納群島和維爾京群島之間的航運監管方式對待。不過，該規定不適用於擁有20％市場占有率的至少三家船東或運營商。
- H.R. 5499，或2019年非連續航運合理費率法案（nonshipping Reasonable Rate Act of 2019）。該法案規定，國內託運人可以收取的合理費率定義為「比可比航線的國際航運費率高出不超過10％」。凱斯說，雖然美國水陸運輸委員會有權對鐘斯法案航運公司的「合理費率」做出裁決並設立先例，但「它幾乎從未被使用過，也從未就合理費率得出明確結論。」該法案將使用「聯邦海事委員會（FMC）認可的國際海運費率指數」作為基準，該委員會目前負責監管外國航運企業。
- 第5498號決議（H.R. 5498），或2019年非毗連航運救濟法案，該法案將允許美國公民在非毗連貿易中使用懸掛外國旗幟的船隻運輸商品。該法案還將修改《鐘斯法案》中的人身傷害條款，允許雇主參與「根據《沿岸和港口工人補償法案》（LHWCA）制定的授權賠償計畫」。美國勞工部勞工補償計畫辦公室指出，目前LHWCA和鐘斯法案是相互排斥的制度，為不同類別的海事雇員提供工傷補償。
四家鐘斯法案航運公司的雙巨頭壟斷模式遭質疑
凱斯表示，擬議的法律將廢除《鐘斯法案》，「只要不相鄰的《鐘斯法案》航運領域出現壟斷或雙寡頭壟斷，就會廢除《鐘斯法案》。」雖然有較小的航運公司服務於相同的市場，但前往夏威夷的主要班輪公司是美森（Matson）和帕夏（Pasha Hawaii）：在阿拉斯加，是美森和托特海運阿拉斯加（TOTE Maritime Alaska）：而在波多黎各，則是克羅利海運（Crowley Maritime）和托特海運波多黎各（TOTE Maritime Puerto Rico）。
托特、克羅利、美森（Matson）和帕夏這四家航運公司近年來都進行了大量投資，為他們的鐘斯法案船隊建造新船。
托特和克羅利各建造了兩艘新的貨櫃船，用於往返傑克遜維爾、佛羅里達和波多黎各。托特在2015年和2016年進入服務，克羅利在2018年接收了兩艘貨櫃滾裝船（conros）。
美森在2018年和2019年接收了兩艘在費城的費城造船廠建造的貨櫃船。12月26日，Matson收到了它最新的船，這是美國有史以來最大的conro通用動力公司（General Dynamics）位於聖地牙哥的納斯科船廠（NASSCO）建造的一艘船的姊妹船。
帕夏夏威夷（Pasha Hawaii）在德克薩斯州布朗斯維爾（Brownsville）的凱珀爾·安菲爾斯船廠有兩艘貨櫃／滾裝兼用船（conros）在建。它們計畫在2020年和2021年交付。
鐘斯法案推高了夏威夷的生活成本
凱斯在12月20日宣佈這項立法的新聞發佈會上說，《鐘斯法案》「被廣泛認為是人為抬高了向夏威夷運送貨物的成本」。
《鐘斯法案》多年來一直受到攻擊，最近被卡托研究所（Cato Institute）攻擊，該研究所一直在資助一個「鐘斯法案改革項目」。該法案的其他批評者包括傳統基金會（Heritage Foundation）、夏威夷草根研究所（Grassroot Institute of Hawaii）和已故參議員約翰麥凱恩（John McCain）。
凱斯認為，因為鐘斯法案管轄的航運已經萎縮，國際航運已經急劇增加，特別是在過去25年，鐘斯法案導致了很少的承運人服務於所有國內航運需求。
凱斯說：「由於鐘斯法案的限制，在外國建造或註冊、為外國船東擁有的船舶都不能運送夏威夷、阿拉斯加和波多黎各和美國大陸之間的貨物，嚴重限制了船舶運力供給和我們的社區供應。它讓極少數公司控制了我們與外部世界的生命線，結果導致航運費率遠高於世界其他地區。」
凱斯說：「在我們國家的其他地方，如果運費太高，那麼就有其他的運輸方式，比如卡車運輸和鐵路運輸，它們可以作為對船運公司的市場制衡力量，但在我們的非相鄰司法管轄區，沒有這樣的選擇餘地。如果承運人的數量被人為限制，那麼我們需要的幾乎所有東西的價格都會上漲。」
凱斯說：「夏威夷超過90％的生活必需品，包括食品和其他消費品、建築和住房用品，以及農業等夏威夷產業的原材料，都是通過海運進口的。從基本水準上講，我們在夏威夷所依賴的日常用品比在大陸要貴得多。舉個例子，昨天在火奴魯魯和加州長灘的西夫韋雜貨店裡，一加侖牛奶的價格相差了30％。我的選民每加侖全脂牛奶的價格是6.39美元，而在長灘（夏威夷貨物的主要供給港口之一）的選民每加侖牛奶的價格是4.49美元。30％的差價僅僅是運輸方面的，遠高於世界價格，這是不能接受的。」
凱斯說：「有許多國際貨運公司能夠而且願意在這個市場上競爭。然而在夏威夷，在我們的生命線上只有兩家美國旗船，即美森和帕夏，實際上是雙頭壟斷，它們並不能有效地相互監督市場。」
鐘斯法案承運人拖車橋（Jones Act carrier Trailer Bridge）的前首席執行長約翰·麥考恩對卡托研究所等機構提出的鐘斯法案批評的有效性提出了質疑，並對凱斯的牛奶分析表示懷疑。
他指出，不管是否由鐘斯法案公司和美國旗船提供服務，前往夏威夷的航運成本居高不下的原因有很多。他說，這些因素包括夏威夷偏遠的地理位置、夏威夷和西海岸高昂的裝卸成本以及貿易的方向不平衡性。
麥考恩說：「夏威夷的牛奶價格是全國最高的，因為它幾乎沒有奶牛。」麥考恩接著解釋說，他研究了夏威夷和加州的奶牛與人口的比例，發現夏威夷每頭奶牛對應617.6人，而加州每頭奶牛對應22.6人。相反，夏威夷的生產者選擇飼養肉牛。
2012年「美國託運人」雜誌（American Shipper）說，1982年夏威夷的牛奶可以自給自足。但2010年夏威夷議會的一份報告說：「瓦胡島的乳製品經營從1970年代開始關閉，因為受到土地開發壓力和被趕出邊際土地。」
凱斯在介紹這項法案時還說，鐘斯法案「扼殺了」農場主和牧場主之間的「有意義的競爭」，因為他們想把自己的產品轉移到美國本土。
比如，他說必須用外國旗船把牛運到加拿大，或者從鄰近的島嶼運到瓦胡島，在那裡放置幾天，然後再運到美國本土。
凱斯說：「結果是除了相關成本更高之外，港口內的牛排泄物處理面臨挑戰，運輸途中的牛死亡率更高，運送到市場上的牛重量更輕。」
對於凱斯的言論，美森發表聲明說：「多年來，當地經濟學家和記者都指出，夏威夷的生活成本高於美國本土的生活成本有很多原因。運輸成本只是進入當地的消費品價格中的很小部分。」
鐘斯法案是一個時代錯誤
凱斯抱怨說，鐘斯法案是在保護主義時代以保護強大的國家商船隊為幌子頒佈的。「但今天，它只是一個時代錯誤。世界上的大多數航運都是通過國際商船隊在一個開放的、競爭激烈的市場中運作的方式實現的。美國仍然保留的國旗貨運公司操縱《鐘斯法案》，對進出我們最孤立和暴露的地點–我們的島嶼州和離岸州、領土和屬地–的國內貨運形成了實際上的壟斷。」
但美森反駁說：「鐘斯法案之所以能夠得到兩黨一致的強有力支持以及國會和政府一致批准的原因，就是因為它對於國防和國土安全的重要意義。而且，從經濟的角度來看，對夏威夷和阿拉斯加這樣的偏遠社區的安全服務同樣具有重要意義。能夠依靠關鍵的供應線運輸的重要性很容易被認為是理所當然的，但很難誇大。」
凱斯說：「雖然名義上它們受到聯邦法規的約束，但事實是，貨運價格只朝著一個方向上漲，快速上漲，而且還在加速上漲。毫無疑問，市場沒有下行壓力，所以不會產生實質上的競爭。」
夏威夷託運人委員會（Hawaii Shippers’ Council）主席邁克爾·N·漢森表示，他的組織對凱斯的法案表示歡迎。他說，《鐘斯法案》使美國國內航運業成為世界上最昂貴的產業，其負擔也最沉重地落在了不相鄰的管轄區身上。
除了對美國大陸和夏威夷、波多黎各和阿拉斯加之間的貿易施加限制外，漢森還指出，大陸和關島之間的貿易雖然僅限於在美國註冊的船隻，但它們不必是國內製造和擁有的。
凱斯的提案似乎針對的是主要的貨櫃和滾裝運輸公司，它們是前往夏威夷、阿拉斯加和波多黎各的公共承運人，但在這些行業中也有較小的運輸公司，其中許多是駁船運輸公司。目前還不清楚該提案是否會對運輸散裝貨物的公司產生影響。
參考文獻：
- Chris Dupin: Cato Institute aims another salvo at Jones Act, American Shipper Nov 2019
- Chris Dupin: Hawaii congressman wants to modify Jones Act, American Shipper Jan 2020
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