IMO facing a new round of challenges over the five shipping decarbonisation plans
林康豪、鴻亮
【關鍵字】國際海事組織、淨零框架、航運零碳化
【keywords】IMO; NZF; shipping decarbonization
國際海事組織（IMO）航運減碳談判已從是否建立全球碳價，逐漸轉向制度應如何設計。原有淨零框架（NZF）面臨巴西、賴比瑞亞、日本及吐瓦魯等不同方案競逐，各方對碳價、燃料標準及淨零基金安排仍有明顯分歧。航運業自願推動的綠色金融、綠色航運走廊等措施進展有限，也使強制性減碳規則的重要性更加凸顯。歐盟碳排交易體系（EU ETS）的實際運作，則先一步暴露碳費收入如何分配、是否應回流航運轉型等問題。IMO後續談判因此不只是在比較碳價高低，而是要在減碳成效、合規成本與投資誘因之間尋找可行的制度安排。
新的IMO計畫將掀起碳定價對決，每個國家必須選邊站
國際海事組織（IMO）下一輪航運減碳談判，正逐漸形成多套政策方案競逐的局面。除了原有淨零框架（NZF），巴西提出修正版，賴比瑞亞另推一套對化石燃料較友善的替代制度，太平洋島國則主張更高碳費。相關方案陸續送交會員國後，海洋環境保護委員會第85次會議（MEPC85）將成為決定NZF去留的重要會議。
2025年美國及產油國強烈反對NZF時，巴西一直是該框架最積極的支持者之一，如今仍主張MEPC85在2026年11月直接通過原案。不過，巴西也為談判留下調整空間，針對溫室氣體燃料強度（Greenhouse Gas Fuel Intensity，GFI）減量目標提出另一套方案，供會員國在需要進一步凝聚共識時考慮。
巴西版本採取前期放寬、後期加嚴的設計。2029及2030年制度實施的前2年，船舶不必支付每公噸二氧化碳當量（tCO2e）100美元的強制排放價格。2031年後，減排路徑與原版NZF相同，但2041年的減量目標由65%提高至70%。
取消前2年的強制碳價，也意味著原版NZF原先預計在這段期間籌得的約240億美元收入將不會產生。巴西版本同時允許使用化石液化天然氣（LNG）的業者取得剩餘單位（Surplus Units，SUs），使LNG獲得較有利的合規條件。
這些修改可能是為了回應批評者對NZF的疑慮。反對者認為，現行框架對LNG等「過渡燃料」要求過嚴，也質疑碳定價最後可能只是增加收入，未必能促使業者真正改用其他燃料。
倫敦大學學院（UCL）教授史密斯（Tristan Smith）表示：「在我看來，這顯然是在向LNG陣營示好。」
巴西修正版目前已與原版NZF及賴比瑞亞方案的法律草案一同，以通函形式送交IMO會員國。與巴西仍保留NZF基本架構不同，賴比瑞亞的方案改動幅度更大，將LNG設定為燃料油以外唯一的替代選項，並獲得希臘大型油輪船東支持。
賴比瑞亞近期也把替代燃料要被認定具市場可用性的市占門檻，由5%降至4%。這項修改推測是為了避免LNG燃料船舶運力占比無法跨過原先5%的門檻。
太平洋島國則預計提出每公噸二氧化碳當量300美元的碳費方案，減碳要求高於其他選項。由於這套方案將使航運業承擔更高成本，預料政治上較難取得足夠支持。
日本此前也提出另一套NZF替代構想，採取較寬鬆的減排目標，而且不設碳價。不過，日本直到7月才進一步提交可供採納的法律條文。依IMO程序，若要在MEPC85獲得採納，相關法律文本須在會議開始前6個月，也就是5月30日前向會員國傳閱。由於期限已過，日本方案已無法依正常程序在MEPC85獲得採納。
從目前形成的談判格局來看，原版NZF及較為寬鬆的巴西版本，可能成為各方尋求妥協時的主要落點。太平洋島國方案位於減碳要求較高的一端，賴比瑞亞方案則不設碳價，政策方向明顯更為保守，原版NZF與巴西版本介於兩者之間。
業界與IMO辯論出現落差
史密斯表示：「目前重心正在重新移回『原案』NZF。」
領導UCL航運與海洋研究小組（Shipping and Oceans Research Group）的史密斯認為，部分航運業界對減碳政策的討論，正與IMO內部的談判逐漸出現落差。這種情況在6月1日至5日舉行的波塞冬海事展（Posidonia）尤其明顯，部分業界人士強烈批評淨零政策，但在IMO，淨零目標仍獲得相當支持。
史密斯形容，希臘方面的立場「幾乎就是主張，在世界其他地方的排放歸零之前，不應透過監管要求航運業減碳」。
IMO內部討論的重點，則是如何在不同會員國的需求之間找到平衡。對多數國家而言，考量包括如何為能源轉型建立商業誘因、取得氣候融資，以及避免危險的氣候變遷。
史密斯認為，如果各國最後仍推進更具企圖心的監管措施，航運業可能面臨準備不足的風險。
這不代表原版NZF一定能夠過關。美國此前多次威脅，將對投票支持NZF的國家採取貿易報復措施，這項政治壓力至今仍然存在。
船級協會及技術專家認為，川普政府強烈反對任何形式的排放定價及淨零基金（Net-Zero Fund），因此NZF不太可能維持原案獲得通過。
不過，波塞冬海事展也出現不同判斷。包括船東普羅科皮烏（Ioanna Procopiou）在內的多位與會者警告，NZF仍有「很大的風險」會在未經修改的情況下獲得通過。
自願綠色倡議難以取得進展
儘管IMO航運減碳規範的前景仍不明朗，支持減碳轉型的業界人士仍表示將繼續投入。只是除了等待強制規範落地之外，目前能透過自願方式推動航運減碳的選項仍相當有限。
永續航運倡議（Sustainable Shipping Initiative，SSI）於6月22日至26日當週，在最新加入SSI的布雷馬（Braemar）倫敦總部舉行聚會，希望討論監管不足所衍生的各種問題，以及業界還有哪些可能的因應方式。然而，面對問題規模之大、IMO減碳進程又缺乏理想替代方案，加上倫敦酷熱的天氣與悶熱會場，現場氣氛也受到影響。
挪威船級社立恩威（DNV）英國區域經理林登（Tony Linden）預期，IMO淨零框架（NZF）還會經歷更多延宕與政治角力。環保陣營原本寄望這套制度能促使企業投資減碳，但林登認為：「我們預期這件事會一直拖到2027年，因此很可能至少要到2030年，才會看到相關規則獲得採納並開始執行。」
他表示：「事情就是這樣……我們只能盡力而為。」
即使如此，DNV仍提醒客戶不要採取「什麼都不做」的減碳策略。林登指出，到了2030年，市場上的生質燃料不可能足以供所有業者使用。
挪威化學品油輪公司Odfjell已嘗試多項綠色措施，包括測試風力輔助推進，以及在橫跨大西洋的航程中使用100%生質燃料。永續長延森（Oistein Jensen）表示，IMO進度延宕並未改變公司的做法。為因應更嚴格的歐盟海事燃料倡議（FuelEU Maritime）要求，Odfjell持續與巴西推動生質燃料走廊，同時最佳化綠色信用額度的池化（pooling）與留存（banking）。
延森同時指出，未來可能有更多政府仿效歐盟，把航運納入碳排交易體系（ETS），並形容這對政府而言等同於「白拿的錢」。
他表示：「全球目前有近100套不同的ETS，而航運還沒有被納入。」
「要把航運納進去非常容易。這會讓我們的作業更複雜、成本更高，但也會成為促使業者減少排放的一項動力。」
相較之下，Odfjell投入綠色金融的經驗並不理想。該公司早在2020年便成為航運業最早發行永續連結債券（sustainability-linked bond）的企業之一。延森表示，這批債券當時雖獲超額認購，卻「沒有產生真正的效果」，因為投資人並不願意為綠色屬性支付額外溢價。
他指出，綠色金融本身缺乏足夠需求，市場提供的利率優惠幅度也太小，難以真正影響企業決策。
延森表示：「市場上有大量資金，我不認為航運業目前面臨融資困難。」也正因資金並不短缺，透過融資條件推動企業減碳的作用相當有限。
談到波賽頓原則（Poseidon Principles），延森表示：「我們必須坦白說，對我們而言沒有看到任何效果。它只是一道申報上的門檻。」
波賽頓原則是一項綠色銀行倡議，簽署機構須依融資組合內企業與既定減碳路徑的符合程度申報評分。這項制度提高了資訊透明度，但對實際排放的影響仍然有限。
延森表示，銀行並未詢問Odfjell是否符合相關減碳路徑，「因為我們有多艘船舶，而且並非所有船舶都是由加入波賽頓原則的銀行提供融資」。
SSI活動上，不同海事產業環節之間的誘因錯置也受到批評。
一名來自國際乾貨船船東協會（INTERCARGO）的與會者認為，港口在航運減排方面做得不夠，應承擔更多責任。他指出，船舶往往依正常航速或傭船人指示航行，抵港後卻仍可能等待數週；業界討論虛擬抵達（Virtual Arrival）已超過20年，藍色維斯比（Blue Visby）等方案也未獲市場多數參與者重視。他認為，港口原本可以為減排做出更多貢獻，但目前仍未做到。
綠色航運走廊等其他自願性倡議，同樣一直難以取得明顯進展。這類計畫通常透過特定航線測試新燃料，但企業如果中途失去興趣，可以在沒有任何處罰的情況下退出。
全球海事論壇（GMF）6月26日指出，H2Global基金會與零排放海運買家聯盟（ZEMBA）等倡議，正透過整合貨運買方的需求，為成本較高的綠色燃料建立較穩定的市場需求。
不過，這類「合規池化」（compliance pooling）機制目前仍未普及。GMF表示，參與者主要是有能力承擔額外成本的大型企業，並集中在貨櫃航運等市場狀況較容易預測的領域。
誰將分得航運碳排交易體系（ETS）數十億資金？
歐盟執委會即將首次檢討航運納入歐盟碳排交易體系（EU ETS）的制度安排之際，一項由歐洲船東協會（ECSA European Shipowners）委託進行的新研究，首次詳細估算航運業產生的ETS收入最終如何透過各會員國的排放配額拍賣機制進行分配。
研究估算，若碳價為每公噸100歐元，各會員國每年合計可取得約77億歐元；若碳價為85歐元，則約為66億歐元，兩者均不包括撥入歐盟層級基金的收入。ECSA另估計，海運業每年為歐盟及各國政府帶來的EU ETS相關收入最高可達90億歐元，但真正重新投入航運潔淨能源轉型的僅占其中一小部分。
這些收入並不是按照各國船隊或港口規模分配，而是依據各國過去的工業排放量決定。因此，沒有海岸線的捷克取得的收入，反而高於賽普勒斯、馬爾他，甚至丹麥等主要海運國家。
德國是這套分配機制下最大的受益國。若以每公噸100歐元的碳價計算，德國每年預估可取得17億歐元。德國目前也正透過國家戰略，推動成為全球綠氫技術領導者。
研究結果出爐的時間點正值EU ETS檢討前夕，也使航運碳排收入的分配與用途更受關注。各國政府除了評估未來財政收入，也逐漸面對對航運相關收入依賴提高的問題。
歐盟執委會原訂7月15日公布EU ETS檢討方案，最終於7月17日正式提出修正案，為2031至2040年交易期建立新的制度框架。相關方案目前已進入歐盟立法審議程序。
據報導，早期草案在歐盟執委會氣候行動總署（DG CLIMA）內部傳閱後，另有5個總署（DG）對部分實質內容提出異議，使航運業的繳納負擔及相關收入用途，在提案公布前仍有遊說空間。
依ETS指令第10條第3項，會員國必須將排放配額拍賣收入用於支持能源轉型，海運減碳也明確列入符合資格的用途。不過，現行制度並未規定各國必須將一定比例的收入投入特定產業，政府仍可依不同政策優先順序分配相關資金。
實際上，航運業獲得的直接支持相當有限。歐盟執委會《2025年碳市場報告》顯示，歷來ETS收入中只有約5%用於工業減碳。海運項目雖然已明文列入可支持範圍，但目前幾乎沒有專門資金。除了法國及愛沙尼亞已將部分ETS收入指定用於航運，多數會員國仍未為海運業預留相關資金。
ECSA因此利用這項研究要求調整制度，希望這次ETS檢討能規定會員國將部分排放配額拍賣收入投入永續燃料及潔淨海事技術。
目前草案包括建立一項新機制，為潔淨技術與燃料提供價值約30億歐元的免費排放配額。不過，ECSA認為，如果會員國仍沒有義務把收入指定投入海運減碳，這項措施與航運業的要求仍有相當差距。
這項研究也揭露船舶投資與永續燃料供應之間日益擴大的落差。ECSA指出，歐洲船東占全球可使用永續燃料船舶新船訂單的44%，但歐洲目前只生產全球10%的永續燃料，其中供海運使用的比例不到5%。相較之下，全球74%的燃料生產計畫位於亞洲。
目前歐盟排放配額（EU Allowance，EUA）價格約為每公噸80歐元，市場預估2026至2027年基準價格平均將落在每公噸80至107歐元。隨著排放總量上限進一步收緊，以及更多產業納入EU ETS，到2030年碳價可能升至每公噸145至222歐元。
若海運排放量大致維持穩定，未來10年航運業向EU ETS繳納的金額累計可能達約900億歐元，同時須繳交約9億份排放配額。
業界正等待布魯塞爾對歐盟ETS的安排
經過數月遊說，航運業即將得知歐盟碳排交易體系下一步如何調整。歐盟執委會預定7月17日公布修法提案，制度未來將籌得多少資金、收入如何運用，以及如何維持公平競爭環境，都是目前爭議焦點。
提案公布後，企業將開始評估新制對碳排成本的影響。相關方案還須經過歐洲議會與歐盟理事會協商，最終再落實至歐盟各會員國的國內法。
航運業團體長期主張，如果IMO最終通過全球性的航運減碳規範，歐盟應取消EU ETS及與其並行的歐盟海事燃料倡議（FuelEU Maritime），避免全球與區域規範重疊。
歐洲船東協會（ECSA）估計，EU ETS每年可帶來約70億至90億歐元收入，並要求會員國將相關資金重新投入航運減碳。該協會指出，永續燃料平均價格約為化石燃料的4倍，因此「ETS收入應盡可能用來彌補永續燃料龐大的價格差距」。
EU ETS的適用範圍與豁免安排，也是這次檢討的爭點。現行制度對5,000總噸以下船舶、會員國最外圍地區，例如加那利群島（Canary Islands）、冰級船舶，以及服務人口少於20萬人島嶼的船舶設有相關豁免。
ECSA認為，這些豁免不應再由各會員國自行決定是否適用，而應自動生效，並從2030年起永久保留。該協會也主張基於維持島嶼居民社會融合的考量，對島嶼航線提供更全面的豁免。
ECSA秘書長拉普提斯（Sotiris Raptis）表示，這些豁免不會削弱EU ETS的減碳效果，因為航運業自納入制度第一年起，就未曾獲得免費排放配額；相較之下，多數陸上產業至今仍享有免費配額，並在此次檢討中要求進一步增加。
歐洲運輸環境聯合會（Transport & Environment，T&E）對適用範圍提出相反方向的主張。該組織認為，布魯塞爾應進一步收緊規範，將EU ETS擴大至400總噸以上的船舶。
T&E資深航運政策官員佩涅（Agathe Peigney）指出，航運業許多綠色技術都是先在小型船舶上測試，小型船舶本身也較容易電氣化，因此納入EU ETS可提供額外誘因，加快相關技術發展。
T&E也反對全面豁免島嶼。佩涅指出，在多數航線上，EU ETS增加的成本占渡輪旅客票價不到5%，在貨船單位成本中的占比也不高，因此全面給予島嶼豁免並不公平。
這些分歧背後，也牽涉歐盟在能源成本上升之際，如何兼顧減碳政策與產業競爭力。將主導歐洲議會修法談判的中間偏右歐洲人民黨（European People’s Party，EPP）籍議員利瑟（Peter Liese）7月15日在社群平台X表示：「ETS的設計需要更務實地調整：嚴格是對的，但過度嚴格就會把企業逼垮。」他並表示，率先投入能源轉型的企業「不應成為這次檢討的受害者」。
另一項關鍵問題，是未來IMO全球減碳制度與EU ETS應如何並存。ECSA等航運業團體主張，IMO建立全球規範後，歐盟區域制度應退場；T&E則認為，即使IMO淨零框架獲得採納，EU ETS仍應保留，因為目前版本的全球框架本身不足以讓歐盟達成氣候目標。
燃料倡議組織SEA-LNG同樣認為，EU ETS與FuelEU Maritime應隨IMO減碳措施的發展進行調整與銜接，但其訴求主要集中在燃料與制度設計。SEA-LNG要求為生質甲烷（bio-methane）及電製甲烷（e-methane）提供資金支持，同時維持技術中立、以實際減碳績效為基礎的目標。
SEA-LNG營運長伊索（Steve Esau）表示：「政策制定者應訂定明確目標，並讓企業及產業自行選擇最有效率的方式來達成目標。」
賴比瑞亞為其反NZF立場辯護，各國就綠色細則爭論不休
外界對賴比瑞亞提出、較有利於化石燃料的替代方案批評升高之際，賴比瑞亞再度加強對IMO淨零框架（NZF）的攻勢。與此同時，各國的爭論也逐漸從NZF應不應採納，深入到碳價如何執行、淨零基金（Net-Zero Fund）由誰管理，以及資金如何分配等制度細節。
賴比瑞亞認為，如果NZF獲得通過，船東未必會因燃料成本上升而改用更環保的替代燃料，反而可能直接將額外支出轉嫁給客戶。賴比瑞亞在提交IMO的文件中表示：「如果業者可以透過付款而不是實際減排來達成合規，這套框架最終可能主要成為一項籌集資金的機制，而不是直接推動減碳的工具。」
賴比瑞亞也呼應沙烏地阿拉伯的警告，認為碳價對海運貿易造成的連帶成本可能高於預期。對於NZF規劃設立的基金，賴比瑞亞進一步質疑航運公司應如何繳款、相關款項是否須課徵加值營業稅（VAT）或其他稅負，以及基金運作如何與制裁、反洗錢審查等既有規範銜接。
基金本身的管理規模同樣受到質疑。賴比瑞亞指出，IMO基金的規模可能相當於一家「中型多邊開發銀行」。以非洲開發銀行（African Development Bank）為例，其運作約需3,000名核心員工，另有數千名承包人員支援。對IMO而言，若自行管理這類規模的基金，將是一項龐大的行政工作。
賴比瑞亞目前在希臘大型油輪船東支持下，推動一套NZF替代規範。與原框架相比，這套方案的溫室氣體減量目標寬鬆許多，而且不對排放訂定價格。美國、主要產油國及其他反對航運淨零排放的國家，也把這項方案視為另一種選擇，希望IMO仍能採納中期氣候措施，又不至於因此降低石油與天然氣需求。
支持NZF的國家則認為，賴比瑞亞方案的減碳力度遠遠不足。歐盟27國中的多數國家、挪威、英國、墨西哥、加拿大及太平洋島國都指出，這套方案無法達成各國2023年一致通過的IMO《2023年溫室氣體策略》目標。
挪威尤其批評賴比瑞亞方案缺乏減碳企圖，也反對以價格負擔能力與供應可得性，而非燃料的氣候影響，作為判斷替代燃料的依據。
巴西的態度相對審慎。作為NZF陣營分歧中的協調者，巴西強調，IMO最終採納的規範必須「具備必要公信力，足以成為這個議題唯一的全球框架」。這也暗示，與NZF差異最大的賴比瑞亞方案如果無法取得足夠公信力，各國可能轉而自行課徵區域性的溫室氣體稅。
比起各方對NZF本身的政治攻防，基金應如何運作，已逐漸成為另一個實質爭點。巴西與中國建議，將原本負責收取及分配NZF收入的IMO基金改稱「機制（facility）」，可能是希望避開「基金」一詞所帶來的政治敏感性。
在巴西提出的設計中，船舶仍可透過繳款補足合規缺口，但相關資金不必由IMO直接管理，而可交由國際、區域及各國金融機構處理。
太平洋島國以及部分非洲與加勒比海國家雖然同樣支持設立基金，卻不贊成把管理工作全面交給國際金融機構。這些國家認為，如果沒有IMO基金，小島嶼國家及開發中國家將承擔綠色轉型帶來的成本，卻無法取得所需支援；但若將基金管理「全面委由」外部金融機構，又可能降低問責性、增加決策複雜度，並產生高額費用。
巴西、剛果民主共和國、肯亞、索羅門群島及吐瓦魯已就IMO淨零基金的治理條款提出建議。2026年海洋環境保護委員會第84次會議（MEPC84）期間，各國對設立基金也已展現相當廣泛的支持。IMO《2023年溫室氣體策略》則明定，相關制度應向小島嶼開發中國家及最低度開發國家提供支持。
基金若成立，資金如何分配還牽涉一連串技術性定義。各國目前正爭論「不成比例的負面影響（disproportionate negative impacts）」等常見但界定模糊的用語，因為這些定義日後可能影響哪些國家能取得支援，以及可獲得多少資金。
燃料相關規則也成為各國角力的一部分。有些國家希望藉由調整技術性規定，讓本國取得更多綠色燃料獎勵；另一些國家則希望避免未來的化石燃料或生質燃料出口受到不利影響。
川普政府執政下的美國雖然大多未深入參與這些技術討論，仍提交文件，主張對生質氣體（biogas）給予更有利的溫室氣體評分。美方認為，將農業廢棄物轉化為生質氣體，可避免廢棄物在田間腐爛所產生的排放，因此這部分減排效益應納入評分。
免稅IMO計畫將面臨波動性合規成本的挑戰
美國及沙烏地阿拉伯反對淨零框架（NZF）帶來的碳排成本後，賴比瑞亞與日本都提出替代方案，希望刪除其中的「經濟要素」，也就是強制碳價。為IMO進行的研究原本認為，對航運排放建立全球碳價，是縮小化石燃料與較環保燃料成本差距的最佳市場型措施，但政治阻力已使不包含碳價的方案進入談判。
依賴比瑞亞與日本的方案，航運公司仍須逐步達到日益嚴格的溫室氣體燃料強度（GFI）減量目標，可以透過改用更環保的燃料，或購買剩餘單位（SUs）來符合規定。
2套方案的主要改變，是取消NZF原本設計的補救單位（Remedial Units，RUs）。船舶如果未達規定，可以透過RU補足合規缺口，價格分別為每公噸二氧化碳當量100美元或380美元。取消RU後，至少形式上便符合美國「不得設置強制碳稅」的要求。
倫敦大學學院（UCL）教授史密斯（Tristan Smith）指出，RU不只是合規工具，也替價格不確定的SU市場設定了一道上限。如果購買SU的成本高於最高每公噸二氧化碳當量380美元的RU價格，航運公司便沒有理由繼續購買SU，而可以改以RU合規。制度初期實際支付的RU價格未必會達到380美元，但其存在仍限制了SU價格可以上漲的幅度。
史密斯表示：「如果沒有RU，SU價格就沒有上限，不確定性也會提高。這意味著運輸成本可能增加到什麼程度將沒有上限，並帶來成本劇烈波動的風險。」
SU價格將由相對成本最低的合規選項決定，而對多數企業而言，這很可能是生質燃料。業者因此不只要比較各種合規方式，還必須預測例如12個月後的生質燃料價格，才能判斷現在應投資哪一類燃料及船舶。
史密斯認為，這種價格形成方式也會增加零／近零排放燃料（Zero or Near-Zero emissions fuels，ZNZ fuels）的投資難度。當市場更加著眼於短期合規成本，業者可能優先採用可以直接替代現有燃料的生質燃料，而不是價格較高、但更具擴充潛力的電製燃料（e-fuels）。
賴比瑞亞提交的文件本身也承認，取消價格上限後，SU市場可能面臨價格波動。其方案建議IMO每5年檢討一次市場穩定性，必要時提高檢討頻率，以「評估SU價格是否反映合理市場狀況，包括已商業化燃料的價格負擔能力、供應可得性及擴充能力」。
賴比瑞亞原始提案指出：「在必要情況下，IMO可以調整GFI減量軌跡，或修改借用與留存規定，以減輕過度成本壓力，同時維持環境完整性。」
史密斯認為，這套調節機制未必能及時因應SU價格突然波動。海洋環境保護委員會（MEPC）約每9個月召開一次，每次會期僅1週，而且議程繁重。市場如果需要額外增加SU供應，相關決定還可能牽涉政治爭議，IMO的反應速度因而受到限制。
日本提出的處理方式不同，希望讓船東自行選擇是否對特定專案進行「直接出資（direct contributions）」。資金可投入原本可能由強制碳價收入支應的用途，例如綠色燃料研發，或協助較貧窮國家實現「公正且公平的轉型」。
史密斯把這種安排比喻為由納稅人自行決定，是否將部分所得交給學校、醫院或其他公共服務，而不是由政府統一分配公共資金。
他在LinkedIn表示：「直觀來看，要由各自追求自身狹隘利益的行為者自行決定資金流向，藉此提供廣泛而重要的全球公共服務，這樣的想法並不合理。」
史密斯另指出，日本草案沒有條文禁止航運公司把資金支付給自己符合資格的專案，因此存在「無法監控的重大非預期後果風險」。
除了制度設計本身，各國對2套替代方案的減碳效果也有不同看法。挪威及IMO內大多數歐盟會員國過去數月持續批評賴比瑞亞方案減碳企圖不足，認為如果缺乏促使業者離開燃料油或LNG的誘因，這套方案對降低排放的作用將相當有限。
日本方案對原有NZF的修改幅度沒有賴比瑞亞方案那麼大，因此可能在下一輪MEPC談判中成為各國轉而考慮的備選方案。
不過，麥克凱尼穆勒中心（Maersk Mc-Kinney Moller Center for Zero-Carbon Shipping）氣候政策經理貝特爾斯（Joe Bettles）對RU能否真正帶來投資確定性持保留態度。
他以歐盟海事燃料倡議（FuelEU Maritime）為例指出，真正具有投資參考意義的價格，是池化市場（pooling market）形成的價格，而不是法規設定的罰款價格。
貝特爾斯並指出，如果RU價格訂得太低，「原本在市場剩餘單位價格下具有投資可行性的專案，反而可能變得不具吸引力」。
IMO有哪些替代方案可以替換NZF？
《勞合船舶日報》整理2026年海洋環境保護委員會第85次會議（MEPC85）前，最新正式提出的全球碳價方案。
IMO淨零框架（NZF）延後1年的期限即將結束，國際航運溫室氣體定價將於2026年9月重新回到談判桌上。
各國現在面對的不再只有原版NZF，而是5種不同選項。這些方案如何運作、各國可能支持哪一套，以及各自存在哪些風險，將成為下一階段談判的重點。
一、淨零框架
NZF是一套結合燃料標準與碳費的雙層溫室氣體規範。方案於2025年4月以63票贊成、16票反對獲得批准，但同年10月在美國強力施壓會員國後遭到擱置。
船舶必須依照2層目標逐步降低溫室氣體燃料強度（GFI），到2050年前後降至淨零，並逐年量測排放、申報全年GFI。這2層目標包括較寬鬆的「基準層級（base tier）」及較嚴格的「直接合規層級（direct compliance tier）」。
船舶的GFI如果介於2道目標線之間，也就是已達到基準層級、但尚未達到直接合規層級，必須針對這部分缺口，以每公噸二氧化碳當量100美元購買第一級補救單位（Remedial Unit 1，RU1），而且不能使用剩餘單位（SUs）抵銷。
如果船舶GFI連較寬鬆的基準層級都未達到，超出基準層級的部分則須按每公噸二氧化碳當量380美元購買第二級補救單位（Remedial Unit 2，RU2）。這部分可以直接向IMO淨零基金繳款，也可以利用採用綠色燃料船舶所產生的SU填補缺口。目前哪些燃料可以產生SU，詳細定義仍在談判中。
研究人員估計，NZF每年可為淨零基金籌得約100億至120億美元，由IMO或其他國際金融機構管理。資金將用於獎勵零／近零排放燃料（ZNZ fuels），並補償較貧窮國家及小島嶼開發中國家承受的氣候變遷衝擊。
缺點
IMO內部不少人擔心，目前仍有許多制度細節尚未確定。
航運業團體則認為，實際成本可能明顯高於現有估算，因為業界並不相信制度上路後會出現模型假設的大規模燃料轉換。
不同航運業別的態度也有差異。較容易把額外成本轉嫁給客戶的貨櫃航運業者，支持聲音相對較多；不定期船舶營運商較難在各地取得綠色船用燃料，對相關減碳措施的批評也比較明顯，部分具影響力的希臘油輪船東同樣反對NZF。
國際油輪船東協會（INTERTANKO）另反對政策把船舶推向電製燃料（e-fuels），理由是這類燃料價格遠高於傳統燃料，而且上游以綠氫為基礎的供應鏈也難以建立。
NZF本身相當複雜，市場花了一段時間才逐漸掌握其運作方式。船東反對聲浪直到2025年9月才真正升高，距離各國在MEPC83正式批准方案已約5個月。
IMO針對中期措施進行的《全面影響評估》（Comprehensive Impact Assessment）認為，單純對排放課徵費用，再搭配ZNZ燃料獎勵及對開發中國家的支援，是降低貿易成本上升衝擊的最佳工具。
NZF最後採用的不是單純碳費，而是信用交易與碳費混合形成的折衷制度，其中雙層設計的作用之一，就是確保制度仍能籌得一定收入。
各方對碳價的批評也來自相反方向。環保團體認為價格太低，不足以推動航運減碳；另一批批評者則認為價格過高。船東，尤其是油輪船東，還認為NZF可能帶來通膨壓力，並使距離主要市場較遠的國家處於不利地位。
前景
支持原版NZF的包括歐盟多數會員國（希臘及賽普勒斯除外），以及英國、澳洲、加拿大、南非與多數太平洋島國，馬紹爾群島除外。巴西及日本雖然各自提出替代方案，仍表示首選是維持原版NZF。
綠色燃料技術業者也希望NZF通過，讓相關產品具備商業投資條件。
反對陣營包括美國、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國、賴比瑞亞、俄羅斯、伊朗、巴林、委內瑞拉及其他中東產油國。
支持者認為，目前只有NZF的減碳效果能接近IMO《2023年修訂溫室氣體策略》的目標。反對者則認為，這套制度會推升成本，並把資金導入一個全球性的「小金庫」。
許多代表認為，原版NZF在政治上已難以推進；但也有人認為，它仍是唯一具實際可行性，而且可能取得足夠政治支持的折衷方案。
美國總統川普先前提出的威脅也仍然存在。若各國繼續支持NZF並投下贊成票，可能面臨美國採取貿易報復。
二、巴西方案：前期放寬，後期加嚴
巴西方案大致保留NZF架構，只對部分GFI目標及前期碳價安排進行調整。
2029及2030年制度實施的前2年，不會強制船舶支付每公噸100美元的RU1。到了2041年，GFI減量幅度則提高至70%，高於原版NZF的65%。
化石LNG也可以產生SU。這項設計可能是為了爭取支持LNG作為「轉型燃料」的國家，而美國正是主要LNG出口國之一。
巴西方案因此放寬了NZF部分初期要求，但沒有像日本方案那樣改變原版制度的基本前提。
缺點
環保團體認為，制度前2年取消強制碳價，會削弱向綠色燃料生產商發出的投資訊號。
前景
對LNG提供較有利的待遇，可能吸引部分反對碳定價的國家。
但這套方案最終仍保留碳價，因此很可能繼續遭到美國反對。如果原版NZF最後確定無法推進，而目前仍不能確定是否如此，巴西方案可能成為較積極支持航運減碳陣營尋求外交折衷的基礎。
三、賴比瑞亞方案：沒有碳價，也可能沒有減排
賴比瑞亞提出的是對NZF的根本性重新設計，背後獲得美國驗船協會（ABS）及以安吉利庫西斯（Maria Angelicoussis）為代表的油輪船東低調支持。
第5213號通函（Circular Letter 5213）提出的方案取消碳價及淨零基金，替代燃料也不再按照相對碳強度評定，而是依價格與供應可得性判斷。
方案將GFIMax與GFIMin分別定義為所有符合「商業可行」條件燃料的市場占有率加權平均從油井到艉流（Well-to-Wake）溫室氣體強度，以及其中最低的溫室氣體強度。
燃料必須同時符合3項條件，才能被列為商業可行：
價格不得比極低硫燃料油（VLSFO）高出超過100%。
全球市場占有率至少達4%，並在北美、南美、歐洲、非洲、中東、亞洲及大洋洲7大區域中的至少5個具備港口供應能力。
連續2次加油地點之間的最大距離不得超過2,500海里。
這種設計會使GFI目標與成本最低的低碳選項掛鉤，但也會限制其他燃料擴大供應規模的機會。
目前幾乎可以確定，唯一符合這些條件的燃料是化石LNG，其GFI約為77 gCO2e/MJ，相較之下，VLSFO約為93.3 gCO2e/MJ。
部分生質燃料未來也可能符合條件，前提是全球銷售與運輸規模足夠大，例如同時大量供應航空市場，使全球市占率達到4%的門檻。
這套方案不設金錢罰則。船舶若未符合規定，首先有90天改善期，期限過後仍未達標，符合聲明（Statement of Compliance）將遭暫停。是否進一步造成船舶遭扣留，則取決於各國是否願意執法。
賴比瑞亞方案也放寬SU借用及留存規定，船舶可以較容易從未來年度借用SU，或把已取得的SU留到後續年度使用。
缺點
賴比瑞亞方案因減碳企圖不足受到批評。如果GFIMin最後由LNG決定，而這種情況很可能發生，這套制度可能無法降低航運業排放。
制度會將GFI門檻設在通過4%供應門檻後排放最低的燃料，但目前沒有真正的低排放燃料接近4%的全球供應規模。
UCL航運與海洋研究小組也警告，取消固定碳價並不代表成本不會增加。由於SU價格沒有自然上限，市場若出現SU短缺，價格可能劇烈波動，甚至持續上漲，屆時仍可能需要IMO介入管理供需。
賴比瑞亞曾警告，如果IMO兼任基金管理者，可能使這個聯合國機構規模膨脹。不過，即使取消淨零基金，監督SU供需仍會增加IMO的工作量。
如果船東預期SU價格上漲後，IMO會在業界壓力下增加SU供應，市場也可能因此降低投資潔淨燃料的意願。
前景
目前除了賴比瑞亞，沙烏地阿拉伯也公開支持這套方案。
多數歐盟會員國、太平洋島國，以及迦納等支持設立淨零基金的國家，幾乎不可能接受賴比瑞亞方案。
對美國與沙烏地阿拉伯等反對任何氣候規範的陣營而言，賴比瑞亞方案可能成為一匹「特洛伊木馬」，占用MEPC有限的談判時間，壓縮程序上推進NZF或其他相近規範的機會。
因此，這套方案最後能否取得多數支持並正式通過，並不是唯一的觀察重點。IMO會分配多少正式談判時間給它，以及其中哪些內容最後留在未來規範文本中，同樣值得注意。
四、日本方案：靠捐款減碳？
日本表示仍支持原版NZF，但其提交IMO的替代方案在實際運作上有明顯差異。
日本方案採取較寬鬆、下降速度較緩的GFI減量軌跡，不設強制碳價，也沒有淨零基金。船舶可以利用SU補足原本需要RU1處理的缺口，使制度更接近純粹的信用交易機制。
從減碳力度來看，日本方案沒有像賴比瑞亞方案那樣大幅後退，但與賴比瑞亞方案相同，整套框架將不再使用「淨零」名稱。隨著「淨零」一詞在政治上日益敏感，這套方案實際上會成為純技術性措施，執行效果也存在不確定性。
IMO目前已有數套類似的技術性規範。由於缺少採取更環保措施的金錢誘因，這些制度過去並未有效推動航運減排。
企業可以不透過SU交易，而是選擇向自行挑選、經IMO核准的用途進行「直接出資（direct contributions）」，藉此填補合規缺口。
出資價格沿用原版NZF的基準，每公噸分別為100美元及380美元，因此可以避免SU價格無上限上漲的問題。
這種安排可能受到船東歡迎。船東長期主張，從船舶收取的資金應留在航運業內使用。
缺點
這套制度究竟如何執行，以及如何防止企業把資金支付給自己的專案，目前都留待未來準則決定。
資金可能因此流向大型航運公司偏好的專案、政治影響力較大的國家，或成本最低、只能在帳面上達到邊際合規要求的技術，而不是由中央依照最迫切的需求或整體社會價值決定用途。
日本方案可以省去設立IMO淨零基金的工作，但大部分行政程序仍然存在，因為IMO仍被要求承擔許多原本應由基金處理的工作。
原版NZF向業界傳遞的長期投資訊號，是投入電製燃料，因為電製氨（e-ammonia）預估到了2040年代可能成為成本最低的合規選項。
日本方案若移除這類投資訊號，可能削弱船東投資綠色燃料的意願，使相關燃料未來無法形成足夠供應規模。
前景
日本將其方案稱為「可供建設性討論的可能基礎」。從制度位置來看，它介於原版NZF與較保守的賴比瑞亞方案之間，具有折衷方案的色彩。
IMO秘書處因此可能支持以這套方案作為談判基礎，希望促成一項能讓各方保全面子的排放協議，避免談判破局。
如果日本或其他國家能證明這套方案符合IMO《2023年溫室氣體策略》的目標，獲得歐盟及其他國家支持的機會可能提高。
但這一點仍未確定。方案可能增加IMO大量工作，收入來源與實際減碳成果也存在不確定性，都是不利因素。
日本提案還有程序問題。由於提交時間太晚，依IMO正常程序，方案無法在2026年MEPC85獲得採納，因為相關文本必須提前6個月向會員國傳閱。
各國後續可能選擇放寬程序規則、完全不處理日本方案，或延後談判，直到這套方案具備正式採納的程序條件。
五、吐瓦魯方案：把NZF改成碳費制度
吐瓦魯選擇朝另一個方向強化原版NZF，提高碳價及制度可籌得的收入，同時取消SU作為合規選項。
RU1價格將由每公噸二氧化碳當量100美元提高至300美元，而不必購買RU1的GFI強度門檻則設為零，使更大比例的航運排放受到碳定價。
麥克凱尼穆勒中心估計，這套方案可使航運業溫室氣體排放到2040年降低40%至60%，2050年降低65%至80%。
缺點
更高碳價也意味著制度將籌得極為龐大的收入。
麥克凱尼穆勒中心估計，吐瓦魯方案在2030年可籌得2,600億美元，2035年約2,400億美元，2040年仍達1,800億美元。
作為比較，聯合國貿易和發展會議（UN Trade and Development）2023年估計，全球船隊減碳成本約為380億至1,180億美元。該中心另估計，到2040年，吐瓦魯方案會使成本提高至原本的1.3倍，而原版NZF約為1.2倍。
前景
吐瓦魯本身仍表示，希望原版NZF照案通過。而提出更嚴格方案的目的，是把IMO氣候談判的政策企圖上限往上拉，使原版NZF成為談判中可以達成的中間位置，而不是被視為無法達成的最高要求。
這套方案代表談判光譜中最偏左、減碳力度最高的一端，因此預料將遭到美國及主要產油國比原版NZF更強烈的反對。
不過，吐瓦魯方案可以籌得更多資金協助開發中國家因應氣候變遷。這一點可能增加部分國家支持在NZF中保留淨零基金的意願，也可能提高對強制碳價的支持，確保制度能為開發中國家提供一定收入。
參考文獻
- Declan Bush: Choose your fighter: New IMO plans set up carbon pricing showdown, Lloyd’s List 08 June 2026
- Declan Bush: Voluntary green initiatives struggle to make headway, Lloyd’s List 26 Jun 2026
- Richard Meade :Who gets shipping’s ETS billions? New study lands as Brussels prepares review, Lloyd’s List 07 Jul 2026
- Declan Bush: Industry waits to see what Brussels has in store for the EU ETS, Lloyd’s List 15 Jul 2026
- Declan Bush: Liberia defends its anti-NZF stance as countries argue over green fine print, Lloyd’s List 04 Aug 2026
- Declan Bush: Tax-free IMO plans would struggle with volatile compliance costs, Lloyd’s List 11 Aug 2026
- Declan Bush: What are the options to replace the IMO NZF?, Lloyd’s List 18 Aug 2026
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