US regulators oversees most aspects of transportation systems and modes
羅欣綺、蘇麒雲
【關鍵字】運輸系統、運輸方式、分權化
【keywords】transportation system; transportation modes; decentralization
拜登下令調查交通運輸供需「不匹配」。從1965年詹森總統簽署法案設立交通部以來，就是一個長期的政策發展和立法作為／不作為與爭論的進程。美國交通部對各種運輸方式加大監控力度今天的世界看起來與解除管制支持者所預期的非常不同。解除監管的做法仍在繼續，但預計將會一直延續下去的新進入者的激增、創新服務和具有競爭力的價格，已經讓位於大規模的整合，這些整合將供應商的規模縮小到很小的比例。
拜登將調查交通運輸供需「不匹配」
拜登政府成立了供應鏈小組來處理短期缺口，計畫調查運輸供需不平衡來回應對四種關鍵產品供應鏈為期100天的評估。
在今年早些時候開始的評估後，白宮於6月初發佈了一份報告。在報告中，政府評估了半導體製造和先進封裝、用於電動汽車的大容量電池、關鍵礦物和材料、以及藥物和高級藥物原料。
白宮在報告中說：「隨著美國和更廣泛的全球經濟從新冠大流行中復甦，我們已經看到了需求變化對供應鏈造成新壓力的跡象。雖然這些短期供應鏈中斷是暫時的，但總統已經指示其政府密切監控這些事態發展，並採取行動以儘量減少對工人、消費者和企業的影響，以支持強勁的經濟復甦。」
為了解決這些中斷，該報告的作者傑克·蘇利文和布萊恩·迪斯幫助總統拜登提出其中一個建議是政府建立新的供應鏈中斷工作組，由商務部、交通運輸部和農業部的部長領導。它將重點關注交通運輸部門、住宅和建築、半導體以及農業和食品部門中有證據顯示「供需不匹配」的領域。
報告說：「工作組將竭盡全力解決聯邦政府近期的供需不匹配問題。它將召集利益相關方診斷問題，並提出解決方案–無論大或小、公共或私人–來説明緩解瓶頸和供應限制。」
工作組提出上述建議時，正是美國從疫情中復甦，需求激增，卡車和貨櫃運輸業的運力即期運價大幅上漲的時候。
美國設立交通部的行政程式
美國交通部（USDOT或DOT）是聯邦政府的行政部門，1966年由國會設立。成立該部門是為了確保「一個快速、安全、高效、便捷的交通運輸系統，來滿足我們至關重要的國家利益，並提高美國人民的生活品質。」
美國交通部的下屬機構包括聯邦航空管理局（FAA）、聯邦汽車運輸安全管理局（FMCSA）、聯邦運輸管理局（FTA）、聯邦公路管理局（FHwA）、聯邦鐵路管理局（FRA）、聯邦公路交通安全管理局（FHTSA）和海事管理局（MARAD）等。
1966年10月15日，林登·詹森總統簽署了設立美國交通部的立法。和美國商務部一樣，交通部的根源是美國憲法中的商業條款。成立之初，交通部接管了聯邦航空管理局（FAA）等機構，並獲得了近期建設的州際公路和鐵路專案的管理權。
在詹森總統簽署法案，將該部門納入法律的時候，就是一個長期的政策發展和立法作為／不作為與爭論的高潮。
一年多以前（1965年9月），詹森政府的工作小組建議建立交通部。六個月後，林登·詹森向國會提交了他的交通報告，並提出設立交通部的立法建議。1966年4月至6月期間有大量的國會聽證會，私人委員會會議討論花了更長的時間。眾議院於1966年8月下旬通過了自己的立法版本，參議院於9月下旬通過了自己的版本。然後，參眾兩院開始就一項折中的法案進行談判。
10月初，國會兩院任命了會議委員會的成員，試圖消除兩項法案之間的差異。雖然兩個版本的立法有許多不同之處，但在四個主要領域存在分歧。
第一個問題是聯邦海事委員會（FMA）將是繼續作為美國商務部的一部分還是成為美國運輸部的一部分。另一個問題是政府提案的第7節，該節授權運輸部長為所有運輸專案制定政府成本效益分析標準。參議院的版本免除了幾乎所有專案的條款，並讓國會最終批准這些標準。參議院的版本還免除了運輸部部長在關鍵安全專案的法定責任（並將責任保留在將成為運輸部一部分的機構內）。參議院的法案也沒有要求各個機構的管理者和海岸警衛隊指揮官直接向部長報告。
按照傳統的國會方式，最終結果是將兩者結合。聯邦海事管理局沒有成為運輸部的一部分，該機構的負責人將直接向運輸部部長報告，成本效益分析責任不歸部長，所有航空安全責任歸聯邦航空局局長，但鐵路和汽車運輸安全是部長的責任。會議委員會關於該法案的報告於10月12日提交。
眾議院和參議院在第二天（10月13日）討論並通過了會議報告。在國會兩院，進一步的討論很簡短，法案以口頭表決的方式獲得通過。
不到48小時後，該法案被簽署成為法律。1966年10月15日下午1點15分，詹森總統進入白宮東廳。下午1點25分，包括參議員、眾議員、機構負責人、承運商領導人、貿易協會和工會在內的約200人見證了總統簡短的發言，並將法案簽署成為法律。
詹森總統在講話中說：「我們今天來到白宮這個具有歷史意義的東廳，成立了交通部，這是近幾個月來總統內閣新增的第二個內閣辦公室。我們正在建立的交通部將面臨一項艱巨的任務：理清、協調，為美國建立美國應有的全國交通系統。因為這項工作很偉大，我打算任命一位果斷的人來擔任。新部長將是我的主要顧問，是我在所有交通事務上的得力助手。我希望他是這個國家最有能力的人之一，來引導國家，引導總統，引導內閣，引導國會。在這個新部門將承擔的職責中，有幾項值得特別注意。提高每一種交通工具的安全性，我們的汽車、火車、飛機和船舶的安全性。通過支持和促進研究和開發，將新技術引入每一種交通運輸方式。來解決我們最緊迫的交通問題。在美國總有一天，人民和貨運將在我們的土地上快速、高效、安全、可靠、廉價地通行。這將是美國美好和偉大的一天。」
美國交通部是根據公法89～670創立的。詹森總統於1966年11月6日宣佈，艾倫·博伊德（Alan S. Boyd）將擔任第一任交通部長，交通部將於1967年4月1日開始運作。
詹森宣佈時，博伊德正擔任美國商務部負責交通運輸的副部長。當時他44歲，在他的職業生涯中，他曾擔任佛羅里達收費公路管理局的總顧問，佛羅里達鐵路和公共事業委員會的主席。他曾被艾森豪總統任命於民用航空局（CAB） ；博伊德在1961年成為CAB的主席。詹森總統在1965年任命他為商務部副部長。
美國設立交通部的前因後果
儘管美國交通部是在林登·詹森總統執政期間成立的，但建立聯邦交通機構的想法並不新鮮。在1874年，這個想法被提出是由於長期以來人們對鐵路公司操縱股票（許多人認為是1873年大恐慌的罪魁禍首），以及它們對大貨主的優惠費率的厭惡。歷史學家經常讚揚美國眾議員勞林D.伍德沃斯，他在1874年1月提出建立聯邦交通機構的第一個立法。伍德沃斯的立法規範了州際貿易中雇用的鐵路和承運商的管理。這最終導致了1887年州際商務委員會（ICC）的成立，該委員會在其行政管理期間管理鐵路、卡車運輸業和其他行業。
其他有關在單一聯邦機構或部門內管理／協調運輸的建議從州際商務委員會成立以來一直延續到20世紀。
艾森豪總統在1961年1月向國會提交的最後預算報告中提到了這個想法。沒有一項提案能夠克服統一鐵路、航空、水運、客運和公路運輸的官僚主義和立法挑戰。
這些不同的運輸方式都是獨立發展的，受到獨特的技術、資金、法律和法規的制約。到20世紀60年代中期，鐵路運輸（包括貨運和客運）急劇下降，航空運輸迅速擴張，水路運輸由於許多原因（主要是經濟原因）下降，美國航運業被來自世界各地的船舶所取代，公共交通的乘客數量在下降，曾經主導這種模式的公司要麼破產，要麼乾脆退出這個行業。這意味著城市被迫經營虧損的公共汽車和鐵路線路。美國主要城市及其附近日益嚴重的交通擁堵反映了貨運和個人旅行的公路日益佔據主導地位，特別是隨著州際公路系統建設的繼續進行。
1966年3月2日，詹森總統向國會發表講話，呼籲立法建立交通部，成立國家運輸安全委員會，改善公路和車輛安全。
聯邦航空局局長納吉布·哈拉比表示，通過單一的聯邦部門來處理複雜交通系統中眾多不同問題的想法正變得更加現實。1965年6月30日，他在給詹森總統的一封信中提出了這個想法。哈拉比建議建立一個交通部門，監督所有的運輸模式。他寫道，這樣一個部門將帶來「統一、綜合的交通政策和平衡的全國交通系統」。
詹森總統同意哈拉比的建議，在1965年8月成立了工作組來制定1966年交通議程。博伊德和預算局副局長查理斯·茨威克領導了這個工作組。博伊德和茲威克起草了建立美國交通部的白皮書，重組了運輸監管職能，撤銷了一定的職能，來使運輸費率更具競爭力，並成為一個主要的公路安全項目。
歷史學家羅伯特·達萊克在《林登·貝恩斯·詹森：總統肖像》（2005）中解釋說，詹森支持美國交通部並不令人意外。「聯邦政府在管理國家交通系統中的角色是詹森對聯邦當局看法的一個縮影。」
歷史將銘記林登·詹森總統
詹森總統在1966年1月12日向國會發表的國情咨文中提議創立美國交通部。他主張「把我們的交通活動結合起來」。他指出，有35個政府機構參與交通運輸，他說：「目前的結構使得它幾乎不可能滿足這個偉大國家日益增長的需求，這個行業的需求，和納稅人完全效率和節儉的權利。」
1966年3月2日，詹森就交通問題向國會提交了一份特別報告。報告說：「在一個橫貫大陸的國家，交通是一個聯合的網路。美國早期崎嶇不平的小道和原始的道路已經成為我們社會繁榮和便利所依賴的一個強大的網路。」
此外，總統還列出了當前系統的不足之處。關於這個國家的高速公路。他說：「耗時，令人沮喪和不經濟的擁堵。用於汽車的高速公路–然而我們不能找到一個方法來防止今年50,000人的公路死亡，以及不小心在獨一無二的鄉村留下了傷痕的服務於新城市和郊區的新高速公路網路。」
詹森敦促國會成立美國交通部：「為這個偉大國家日益增長的需求服務，滿足我們不斷擴張的工業的需求，實現我們的納稅人在政府運作中最大效率和節約的權利。」
他在國會的講話中還強調了制定交通安全立法來減少美國人在道路和高速公路上受傷或死亡人數的必要性。詹森引用了近150萬人死於車禍的統計資料，「比我們戰爭中所有戰死的人數還要多。」他告訴國會：「高速公路上的大屠殺必須被制止，我們必須用理智代替自殺，用安全代替混亂。」
為了創建一個「進取的高速公路安全項目」，他敦促國會通過1966年的《國家交通和機動車安全法》。正如總統所概述的，這項立法有三個關鍵的組成部分。首先，增加聯邦政府在公路安全方面對各州的撥款，將為各州提供「駕駛員教育和執照、先進的交通控制技術、定期的車輛安全檢查、員警和緊急醫療服務」。其次，「汽車的安全性能將通過要求設計和工程改變來提高，使得汽車更安全。」最後，「聯邦政府將擴大高速公路安全研究工作的力度。」
詹森總統在這次特別講話的結尾說道，隨著人口和工業的增長，美國需要「新的機構、新的研究項目和新的努力，來使我們的汽車安全和迅速。」現代交通是「經濟增長的快速通道，或者是瓶頸」。它可以提高生活水準或增加成本。它可能是一種便利和快樂「也可能是一種挫折、阻礙和拖延。」
美國解除交通運輸管制的歷程和利弊
1977年，國會解除了對全國航空貨運業的管制，允許所有貨運公司不受政府經濟法令的約束而運營。在接下來的18年裡，美國每一種運輸資產類別都完全或大部分解除了管制，有效地結束了該行業超過一個世紀的公共設施地位。這次集體行動仍然是美國運輸和經濟史上的分水嶺事件之一。在美國解除運輸管制近45年後，許多貨主正面臨承運商短缺的問題。加拿大國家鐵路公司和坎薩斯城南方工業的合併將縮小本已很小的承運商規模。
然而，今天的世界看起來與解除管制支持者所預期的非常不同。解除監管的做法仍在繼續，但預計將會一直延續下去的新進入者的激增、創新服務和具有競爭力的價格，已經讓位於大規模的整合，這些整合將供應商的規模縮小到很小的比例。
加拿大國家鐵路公司（NYSE: CN）提出以330億美元收購坎薩斯城南方工業（NYSE:KSU），這將使美國最後一家南北鐵路公司消失，並將美國一級承運商的名單縮減至四家:東有CSX公司（NYSE:CSX）和諾福克南方公司（NYSE:NSC），西有聯合太平洋公司（NYSE:UNP）和私人持股的BNSF鐵路公司。美國是世界上最大的航空市場，只有四家全國性的網路承運商–西南航空公司（NYSE:LUV）、達美航空公司（NYSE:）、聯合航空控股公司（NYSE:UAL）和美國航空集團公司（NYSE:AAL）–供旅行者選擇。
美國的包裹行業有兩家網路承運商–聯邦快遞公司（NYSE:FDX）和聯合包裹公司（NYSE:UPS），大型發貨人可以一直信任它們。在1980年卡車解除管制之初，零裝運輸行業擁有數百家承運商，現在由10家最大的承運商主導，它們控制著這個400億美元行業的70％。除了受已有101年歷史的《鐘斯法案》保護的國內航線，在1984年《航運法》解除管制27年後，不再有美國旗的航運業。
有兩個大型行業例外，那就是卡車運輸業和支持其很大一部分的經紀行業。這兩個行業仍然非常分散，都是它們進入門檻很低的副產品。最大的卡車承運商Knight-Swift運輸控股公司（NYSE: KNX），擁有約5％的市場占比。最大的經紀商美國羅賓遜全球物流有限公司（NASDAQ: CHRW）的市場占比略高於10％。然而，卡車運輸行業也有自己與收縮獨特的鬥爭，即在司機和設備方面，這讓託運商陷入了困境。
這些趨勢的後果對所有利益相關者，也就是整個美國居民，都具有潛在的重大意義。即使在新冠疫情大流行造成的大規模供應鏈中斷已經過去之後，各種類型的運輸買家仍將面臨基於資產的供應商的難以處理的短缺問題。其結果可能是抬高運價，並在未來幾年扼殺創新。
其可取之處是撤銷管制為交通系統提供了大量的可變性。意識到有待填補的空白已經成熟，新的模式–無論是否基於資產–將加入競爭，並為發貨人和消費者提供最初撤銷管制藍圖的核心創新水準。
不過，就目前而言，很難在供給方面找到任何豐富的東西。十多年前，大型零裝承運商在消極的價格戰中挖了個大洞，但在過去七年裡，它們利用自己的市場主導地位，一次又一次地提高運價。在工業衰退和大流行等困難的宏觀環境下，每一次運價的上調一直沒有改變，這反映出該行業對託運人強有力的控制。鐵路行業不能等到許多年的遺留合同到期，以取代他們更高的價格。在疫情大流行之前，由於機艙上方的容量急劇萎縮，機票價格一直在穩步上升。一旦美國人開始大量旅行，國際市場重新開放，機票價格很可能會恢復上升。
包裹運送行業或許是市場集中化影響的典型代表。幾十年來，聯邦快遞（FedEx）和聯合包裹（UPS）一直是雙頭壟斷，特別是在可以找到高利潤率運輸的B2B領域。航空公司將提高運價，徵收附加費用，並同時改變約定規則而不受懲罰。敦豪（DHL Express）於2002年進入該市場，但7年後因虧損數十億美元而退出。聯邦快遞和聯合包裹的無情行為，以及來自客戶的怨恨，很久以前就導致了「FedUps」這個詞的出現。
近年來，美國的包裹格局發生了變化。企業對消費者（B2C）交付佔據了兩家運營商的大部分比例，只要電子商務活動繼續增長，這一趨勢就不太可能逆轉。在這方面，FedEx和UPS面臨著來自亞馬遜公司（NASDAQ:AMZN）、美國郵政服務公司（U.S. Postal Service）以及公司規模雖小，但業務正在不斷擴大的服務於美國特定地區的區域性快遞公司的競爭。然而，大客戶往往避開郵政服務和區域包裹承運商，顯然，它們缺乏FedEx和UPS所具有的全國性覆蓋。儘管亞馬遜擁有強大的物流能力，但它的產品僅限於與它有零售業務往來的公司。只有當亞馬遜推出一款與其零售業務無關的獨立送貨產品時，FedEx和UPS才會感受到來自第三家全國性承運商的壓力。
所有解除管制的法案都是為了讓交通服務的使用者受益，這是承運商非常清楚的事實。美國航空公司被迫取消管制，因為它們意識到，長期以來一直由關稅支撐的高固定成本結構，將在一個自由開放的市場中，暴露在低成本、非工會的競爭對手面前。與其他航空公司一樣，零擔航空公司也面臨著昂貴的基礎設施、高昂的勞動力成本和天氣問題。許多工會化的零裝航空公司，尤其是在東北部和大西洋中部，無法與更靈活、更低成本的競爭者競爭而倒閉。卡車司機工會以零擔箱為主的貨運部門，在上世紀70年代末的鼎盛時期號稱擁有約50萬家成員公司，如今只有不到4萬家會員。
然而，解除管制並不是所有行業的禍根。在20世紀70年代瀕臨破產的鐵路行業，利用1980年的《斯塔格斯鐵路法》恢復了金融秩序。根據美國鐵路行業協會（AAR）的資料，以噸英里的通脹調整收入衡量，如今的平均鐵路費率比1981年，鐵路行業解除管制後的一年，低44％。AAR表示，這意味著鐵路託運人可以以40多年前的價格運送更多貨物。
此外，由聯邦快遞公司（NYSE:FDX）領導的通宵空運行業沒有需要保護的傳統模式，所以它能夠利用解除管制的好處。然而，其他行業難以將政府保護的價格、航線和服務環境，轉變為開放市場和自由定價的不受限制的領域。
參考文獻：
- John Gallagher: Biden to investigate transportation supply/demand ‘mismatches’, American Shipper June 2, 2021
- Scott Mall: FreightWaves Classics USDOT oversees most aspects of transportation system and modes, American Shipper June 2, 2021
- Mark Solomon: Where have all the carriers gone? American Shipper June 2, 2021
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