陳心怡、王跑跑、徐劍華
根據歐洲反壟斷法，對貨櫃航線船舶共用協議給予特殊處理的《卡特爾集體豁免條例》（Consortia BER）將於2020年4月到期。最近，歐盟委員會開始著手研究是否給予班輪公司的BER再延長五年。豁免條例禁止對班輪公司之間的合作協定發佈反壟斷禁令。班輪公司呼籲繼續在法規框架內實施這個條例。
兩份報告針鋒相對
3月初，聯合國OECD下屬的國際運輸論壇（ITF）發佈題為《歐洲貨櫃航運對歐盟集體豁免的資料評估》（ Container Shipping in Europe Data for the Evaluation of the EU Consortia Block Exemption）的報告。
報告說：「班輪運輸業的運費同盟或者聯盟，都不具備反壟斷豁免的獨特理由。歐洲聯盟應當慎重考慮，讓這項反壟斷豁免條例如期終止，而不是將它延長。」
ITF強調，目前的聯盟太過強大，以至於非聯盟船公司很難進入到東西向的貿易航線。ITF呼籲豁免條例於2020年4月到期後不再延長。
世界航運理事會（World Shipping Council, WSC）針鋒相對提交了題為《聯盟、轉移和服務品質》（Consortia, pass-on and service quality）的報告。報告認為BER有益於承運商的客戶及消費者。報告說：「過去20年的事實證明，反壟斷豁免條例使班輪公司間以極高經濟效率所實行的合作變得非常容易。如果沒有此一條例的話，成本的和法律的不確定性將會增加，而且歐洲與世界其他地區的司法管轄將出現分歧，這會使專注於歐洲航線的船公司處於不利的地位。當今的市場仍然是分散的，即使是規模最大的船公司，也難以獨自複製當前的服務水準。」
WSC的報告認為，在2013年至2018年間，航運公司平均每TEU的成本大幅下降，運價也跟隨這一趨勢。
報告指出：「運價和成本間的密切關聯顯示，通過降低整體運價（包括附加費）的形式，託運人可以從降低運營成本中獲益。因此，這表示成本效率的高度轉移。由於收入包括附加費，所以顯示附加費沒有被用作提高運價的工具。」
報告稱，聯盟通過使用大型船舶和併購實現的效率提升有助於降低成本。這是一個明確的跡象，表明儘管行業合併且形成了聯盟，但貨櫃航運業的競爭一直很激烈。
報告認為，根據聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）的班輪航運聯通性指數（Liner Shipping Connectivity Index, LSCI）的資料，儘管市場整合和聯盟的作用日益增強，但是歐洲大多數國家在過去五年中的聯通性仍有所改善。
該報告稱：「更大聯盟的形成和行業內的併購並沒有減少互聯互通性。相反，總體上來說，聯通性已經增加了。」
託運人和受益貨物所有人哀歎該行業服務水準的下降，將大部分責任歸咎於聯盟，但WSC的報告認為，如果沒有聯盟，承運商為了提高艙位利用率，必然會降低服務航線的頻率。
ITF報告的論據是直航率和服務頻率的下降
然而，ITF的報告得出了一個截然不同的結論：「貨櫃航運業變得更加集中化和垂直一體化，並使與歐洲進出口貿易通道相關的各種績效指標有所下滑。」
值得注意的是，它發現在一些貿易通道上，個別聯盟目前占市場份額的30％以上，高於BER所禁止的份額。
ITF的報告說：「在2018年第四季度，2M聯盟在亞洲－地中海貿易航線上的市場份額為39％，在亞洲－北歐貿易航線上的市場份額為35％。在ITF調查的進出歐洲的貿易通道上經營航線的27條聯盟服務航線中，只有4條低於30％的市場份額，而其中有22條則很可能超過門檻。」
ITF報告稱：「這不能絕對確定，因為市場門檻是以貨運量份額來定義的，而只有運力份額是公開的。那麼，人們可能想知道，監管機構設定的門檻有多大程度上被承運人和運輸利益相關者所跨越？」
與世界航運公會的報告相反，ITF發現，在包括聯通性在內的許多標準上，航運公司的表現都有所下降。
ITF表示：「在過去十年中，除三個國家之外，所有歐盟國家都面臨著班輪直航率下降的問題，直航率是指不需要轉運就能到達的國家比例。」 此外，自2012年以來，歐洲貿易通道上的「港對港」直接連接的數量有所下降。
自2012年以來，四個主要歐洲貿易通道中的三個通道的服務頻率也有所下降，其中亞洲－北歐貿易通道的服務頻率下降幅度最大，從2012年7月的每週24班下降至2018年12月的每週16班。
德魯里航運諮詢公司（Drewry Shipping Consultants）對聯盟、競爭和併購提出了深刻的見解，以事實駁斥了「聯盟會減少競爭」的論點，籲請歐盟網開一面，把《豁免條例》再延長五年。德魯里說，要不是因為聯盟，班輪公司之間的新一輪併購可能早就發生了。正是由於聯盟，缺少超大型船（ULC）的中小公司也能夠繼續生存，而最終受益的還是託運人。
雙方論戰的結果如何尚難逆料。反壟斷豁免的存廢之爭關乎每一家班輪公司的進退盛衰。貨櫃航運業可能面臨新的挑戰和新的機遇。
爭論升溫
關於歐洲應如何規範班輪運輸的爭論逐漸趨向白熱化。
- 2019年3月11日，世界航運理事會（WSC）發佈了RBB Economics為其準備的一份報告。WSC表示，貨櫃航運公司間的船舶共用安排（VSA）對託運人有好處，支持《卡特爾集體豁免條例》（Consortia BER）再延長五年的呼籲。BER允許航運公司在法律上確定他們沒有違反歐洲反壟斷法的情況下可以共用船隻。報告稱，如果沒有聯盟，運營商將不得不減少服務航線頻率，以維持其船舶的利用率，或用較小的船舶替換現在的配置船舶，這將是一個既昂貴又漫長的過程。
- 2019年3月12日，WSC總裁兼首席執行官約翰•巴特勒在美國港務局協會（American Association of Port Authorities）發表主題演講，他在會上談到了艙位共用協議（VSA）的好處，並指出，過去20年來，平均每TEU的班輪運輸成本已經削減了一半。
- 2019年3月12日，經濟合作與發展組織的國際運輸論壇（ITF）發佈的一份報告提供了一組資料，證明貨櫃航運業已經變得更加集中和垂直整合，並在與歐洲進出貿易通道相關的各種績效指標上有所下滑。該論文是ITF－OECD去年11月所發表「聯盟對貨櫃航運業的影響」（The Impact of Alliances in Container Shipping）的論文的續篇。
- 2019年3月12日，在阿姆斯特丹召開的一次會議上，全球託運人聯盟（GSA）的成員在其年度會議上表示，他們將鼓勵各自的政府，面對日益集中的各個市場，制定和/或修改有助於改善海運服務的政策，同時避免出現限制競爭。他們還說，他們將繼續與世界航運理事會、國際航運商會和其他船東協會進行有意義的對話，以避免低品質的服務及其對託運人和貿易的負面影響，並解決長期問題，如減少海上運輸的排放。在GSA成員的聲明上簽字的還包括美國出口商和進口商協會（AAEI）、歐洲託運人理事會（ESCS）和來自香港、印尼、孟加拉、澳門、韓國和泰國的託運人協會。
ITF的報告稱：「全球聯盟越來越占主導地位：在2015年，所有聯盟在涉及歐洲的主要東西方航線上的市場份額都低於50％。2018年，亞歐服務航線上的聯盟航線份額超過95％，北美－北歐的聯盟航線份額超過70％。在各條貿易通道上，有的聯盟現在占到了30％以上的運力份額。例如，2018年第四季度，2M聯盟在亞洲－地中海航線的市場份額為39％，在亞洲－北歐市場的市場份額為35％。大多數聯盟可能不再能夠享受的歐盟聯盟集體豁免條例（BER）的保護，因為BER包含30％的市場份額門檻。市場份額高於此閾值的聯盟不再由BER覆蓋。」
為WSC編制的RBB報告得出結論，在2013年至2018年期間，在行業內形成更大的聯合體，以及合併和收購並未降低聯通性。相反地，總體上有所增加。RBB使用了聯合國貿易和發展會議（貿發會議）制定的「班輪聯通性指數」，該指數顯示了各個國家對班輪運輸網路的整合程度。
德魯里航運諮詢公司警告說，由於國際海事組織要求無洗滌器的船舶所用燃料的硫含量從3.5％降低到0.5％，沒有安裝脫硫塔的承運人可能會進一步降低航速，並增加中轉運輸。德魯里解釋說，隨著船舶航行速度的降低和往返航程的延長，承運人將減少掛靠港口，以確保到關鍵港口的運輸時間保持競爭力。
ITF表示，歐洲廣泛使用的支線船，其獨立運營商的市場份額有所下降。2018年，北歐內部航線市場上前五名營運商中只有一家獨立的支線運營商。2006年，該市場上最大的三家支線運營商都是獨立運營商。在波羅的海和地中海西部，專用於支線運營商（專門為一家幹線承運商工作，通常是屬於幹線承運商的一部分）的市場份額達到50％左右，而在亞得里亞海和愛琴海的比例更是高達78％。
ITF說，歐洲噸位供應商的市場份額有所下降，亞洲噸位供應商在逐步吞噬歐洲噸位供應商的市場份額。2012年1月，歐盟噸位供應商提供的噸位份額為88％。2019年1月，這一比例下降為61％。
ITF說，歐洲承運商和碼頭運營商之間的垂直整合有所增加，承運商控制的碼頭運營份額從2007年的20％增加到2017年的29％。
ITF說：「2007年至2016年期間增長率最高的碼頭運營商是承運商控制的碼頭運營商，特別是地中海航運和中遠海運，以及非歐洲碼頭運營商，如耶爾德勒姆（Yildirim）、中國招商局港口和杜拜環球港口（Dubai Ports World）。」
ITF說，2018年第四季度，歐洲貿易通道上的全球承運商的平均船期可靠性在65％至75％之間。在2012至2018年之間，涉及歐洲的四條主幹貿易通道上的船期可靠性在46％至92％之間波動。因此，這幾年來，在船期可靠性方面並沒有清晰的趨勢。
ITF說：「自2012年以來，歐洲四大主要貿易通道中的三條（亞洲－北歐、亞洲－地中海和北歐－北美－東海岸）的每週服務航線頻率一直在下降。唯一的例外是地中海北美東海岸。最大的跌幅發生在亞洲－北歐航線，從2012年7月的24條周班服務航線下降到2018年12月的16條，減少三分之一。」
WSC抨擊ITF報告「漏洞百出」
2019年3月下旬，代表貨櫃航運公司利益的世界航運理事會（World Shipping Council，WSC）發表文章，抨擊經濟合作和發展組織（OECD）下設的國際運輸論壇（ITF）發佈的一份報告，稱其「充斥著根本性缺陷」，應該被歐洲監管機構直接丟到垃圾桶裡去。
ITF的這份題為《歐洲貨櫃航運對歐盟集體豁免的資料評估》的報告表示，貨櫃運輸已經變得更加集中和縱向一體化。歐洲監管機構應該權衡涉及與歐洲貿易航線相關的各種績效指標，然後決定是否續簽豁免規定（BER）。根據歐盟反壟斷法，該規定允許航運公司採用船舶共用安排（VSA）運營。
貨櫃航運業的主要行業協會WSC表示，船舶共用安排（VSA）是有益的，它允許航運公司經營規模更大、效率更高的船舶，並為託運人提供更廣泛更頻繁的服務。
WSC稱，除了上述指控的錯誤外，不知道上周的報告，也不知道ITF去年11月提交給歐盟委員會的報告。如果歐盟要考慮集體豁免是否延長的問題，該報告應該被歐盟忽視，或者不應該比從一般公民那裡收到的任何其他貢獻更可信，當然也不應該比其明顯的缺陷所允許的更可信。
WSC稱，ITF的這份報告是一份「工作文件」，在ITF網站上發揮了重要作用，但事實上僅僅反映了歐萊福·默克先生（Olaf Merk）個人的主觀觀點，ITF網站上稱他是港口和航運專案經理。
例如，WSC抱怨說，報告的一節（附件1）合併了來自兩個不同來源的資料，不清楚這些資料是如何合併的。
WSC說：「即使沒有能力理解和驗證報告中提供的資料，但仍然能夠明顯地發現分析是有缺陷的。例如，據估計，在某些情況下，市場份額大到毫無意義，或者在許多情況下，市場份額的總和遠遠超過100％。從如此遠離現實的資料中，無法得出可靠的結論。」
如上所述，ITF的報告聲稱：「在27條聯盟合作服務航線中，只有4條的市場份額肯定低於30％。與利益相關者和監管機構似乎相信的相反，在往來歐洲的貿易航線中，大多數聯盟航線（27條中有22條）很可能超過了歐盟規定的市場份額門檻。」
WSC表示：「這些聲明似乎是基於附件1中較高的市場份額範圍，而且該報告正在以《BER》第5條明確排除的方式匯總聯盟的市場份額。由於這些原因，這些敘述沒有可信度。」
WSC建議，歐盟委員會應該參考RBB Economics去年12月提交的市場份額資訊。
WSC還提出，ITF評估客戶滿意度的嘗試存在缺陷。ITF參考了歐洲託運人委員會（ESC）和德魯里分別在2017年和2018年進行的研究，試圖得出關於客戶滿意度的結論。
WSC的文章說：「從某種程度上來說,與報告可能相關的評估，該委員會必須認識到其致命缺陷：客戶顯然從未被問到最重要的問題：即如果BER沒有更新或者沒有聯盟，他們的滿意度會更高嗎？除了這一根本錯誤，還有許多其他因素使報告失去了任何潛在價值。例如，與全球託運人的總數相比，抽樣的客戶數量很少。而且，該報告並沒有對研究中使用的方法進行描述。」
世界航運理事會抨擊「有缺陷」的ITF報告
在世界航運理事會（World Shipping Council）對監管貨櫃班輪聯盟和船舶共用協議的監管影響的一份競爭性報告提出批評後，圍繞聯盟集體豁免規則展開的爭論愈演愈烈。
ITF報告稱：「貨櫃運輸已變得更加集中和縱向一體化，與進出歐洲的貿易航線相關的各項業績指標有所下滑。在一些貿易航線上，個別聯盟現在佔據了30％以上的市場份額，高於BER保護的份額。」
但在一份措辭嚴厲的回應中，理事會譴責了該報告及其作者、ITF港口和航運管理人員奧拉夫•默克（Olaf Merk），聲稱該報告沒有得到ITF的認可，而是他個人的主觀觀點。
該機構表示，默克提供的資料缺乏透明度，而且「明顯不足」。
WSC表示，報告中重點討論直達班輪聯通性的績效指標部分與貨櫃班輪客戶無關。
ITF表示，將致函歐盟委員會，對批評做出回應。
一位發言人對勞氏日報表示，應對貨櫃航運監管「完全符合ITF的使命」，即在決策者和更廣泛的受眾中，加深對運輸作為經濟增長關鍵因素的作用及其對可持續發展的環境和社會層面影響的理解。雖然ITF的觀點基於資料、證據和經濟研究，但它對報告提出的任何方法論問題都持開放態度。
這位發言人說：「ITF借鑒了許多來源的意見，以幫助瞭解其調查結果。無論報告是由多位作者撰寫，還是由單一作者撰寫，這都是ITF工作的核心特徵。報告徵求並收到了廣泛的意見。」
ITF回應WSC的抨擊
經濟合作與發展組織（經合組織）國際運輸論壇（ITF）回應了世界航運理事會（WSC）對其最近一份報告的批評。
WSC週一發佈抨擊ITF《歐洲貨櫃航運對歐盟集體豁免的資料評估》報告的文章。當前歐盟監管機構正考慮是否延長將於2020年4月到期的反壟斷保護豁免規定（BER），WSC的文章稱ITF的報告是「充斥著根本性缺陷」的報告，應該被「全部忽視」。
這場辯論之所以重要，是因為航運公司之間的艙位共用協議幾乎已遍佈全球，不僅東西向主幹貿易通道已經被2M聯盟、海洋聯盟和THE聯盟所主導，而且在世界各地的航運市場都被聯盟所主導。BER允許多家貨櫃航運公司在進出歐洲的貿易通道上，在同一艘船上共用艙位。
世界航運理事會說，這樣的艙位共用安排為託運人帶來了很多好處：更頻繁的服務航線、更廣泛的航線覆蓋範圍，以及航運公司運營更大、更高效船舶的能力，這有助於降低運輸成本。在美國貨櫃貿易中，艙位共用協議由聯邦海事委員會（Federal Maritime Commission, FMC）審查。航運公司之間的幾十項協議，其中大部分是共用協定，這些協定可以在FMC的線上圖書館中查看。
ITF的一位發言人說，他的組織將寫信給WSC，以回應其所提出的批評。這位發言人說：「ITF在有關貨櫃航運聯盟的辯論中不是利益相關方。其觀點基於資料、證據和經濟研究，目的是促進為公民服務的高效交通運輸解決方案。ITF的報告是ITF與歐盟委員會合作的產物。在與委員會的交流中，確定了可能與評價聯盟BER有關的資料。」
ITF表示：「我們為報告徵求並收到了廣泛的意見。2月8日召開了貨櫃運輸利益相關者會議，會上展示了報告中的部分資料。WSC與航運業、歐盟委員會和ITF幾個成員國的其他代表一起參加了會議。ITF願意以建設性的方式討論報告中提出的任何方法問題。」
歐洲託運人委員會要求修改聯盟規則
WSC的報告攻擊了國際運輸論壇的報告，認為該報告「在評估客戶滿意度方面存在缺陷」，其借鑒了兩份歐洲託運人委員會的報告，得出了關於客戶滿意度的結論。
歐洲託運人委員會（European Shippers’Council，ESC）現在已採取行動，為國際運輸論壇辯護，捍衛報告中的資料品質。
ESC為其在2017年和2018年與德魯里（Drewy）共同進行的客戶滿意度調查進行辯護。ESC在一份電子郵件聲明中表示：「重要的是要說明，這些研究是在長期提供的服務範圍內進行的，而不是在BER的截止日期內，也不是在任何『如果』的前提下進行的。因此，ESC不會接受任何對ESC和Drewry行為的專業性和誠意的懷疑。」
該機構稱，WSC將這些調查定性為「有缺陷的嘗試」是「過時的」，而且「遠遠偏離了客戶驅動的觀點，而這種觀點在解釋客戶滿意度看法的情緒調查中應該占主導地位」。
聲明稱：「ESC願意忽視WSC無視ESC企圖，相反，鼓勵WSC將這些結果考慮在內，以反映貨主當前的市場前景。這種更加積極的做法將表明願意為所有海事利益相關方尋求的對話和理解做出貢獻。」
託運人團體呼籲修改班輪保護條款。這些團體說，他們一直受到航運公司低劣服務的影響。如果規則不能改變，就應該廢除。
歐洲託運人聲稱，航運公司聯盟不符合當前的監管規定，也未能傳遞其既得利益。
歐洲託運人理事會呼籲廢除歐盟委員會的聯盟集體豁免規定，除非通過修訂立法，以明確目前貨櫃班輪聯盟的反壟斷豁免權。
ESC表示，自1995年採用BER以來，其目標一直是為聯盟的客戶（託運人、貨主）帶來共同利益，同時允許航運公司組建聯盟。
代表歐洲聯盟75,000多家貨主的ESC聲稱：「由於船期不可靠、空白航班以及缺乏透明度，對託運人的服務品質沒有得到任何改善。沒有任何一個聯盟完全符合BER標準，超過了允許的市場門檻，在主要貿易航線上形成了高度集中，並帶來了服務的一致性。」
ESC說： 「有條件豁免的好處沒有轉移給運輸用戶。BER的目的－為某些聯盟提供法律優勢，以便他們整合某些業務並提高效率，從而使他們能夠與客戶分享由此產生的效率收益。因此，我們對三大聯盟的運作背景提出質疑。」
此外，BER缺乏一種有效的監控工具，因而無法提供一種有透明度的、確保合規、並允許公開驗證如何將全部好處實際移轉給客戶的機制。
ESC呼籲歐盟委員會廢除或修改監管框架，以明確如何採用BER的範圍。
雖然承認監管對於規範小聯盟的行為發揮了重要作用，但它表示，需要對較大聯盟在市場份額和相關市場方面的地位進行審查。
然而，與小範圍的船舶共用協議（VSA）相比，大型聯盟對市場的影響要大得多。
ESC表示：「BER應引入新的規定，以監督這些實力雄厚的聯盟，並應涵蓋市場實力方面的考慮因素，對擁有強大市場實力的聯盟應承擔的義務、品質比率以及合規方面定期報告。如果能不滿足所有這些條件，ESC要求完全廢除BER。」
參考文獻
- International Transport Forum: Container shipping in Europe, data for the evaluation of the EU Consortia Block Exemption, March 2019
- Consortia, pass-on and service quality, prepared at the request of rhe WSC，RBB Economics, 14 March 2019
- Chris Dupin:“WSC slams consortia report as ‘riddled’ with flaws, American Shipper Mar 25, 2019
- James Baker: World Shipping Council attacks ‘flawed’ ITF report on BER, Lloyd’s List 26 March 2019
- Chris Dupin: ITF responds to World Shipping Council attacks, American Shipper Mar 27, 2019
- James Baker: European Shippers’ Council defends survey results, Lloyd’s List 29 Mar 2019
- James Baker: Shippers call for modification of consortia rules, Lloyd’s List02 Apr 2019
RSS訂閱